LA LIBERTAD RELIGIOSA

COMO COMPONENTE DE LA POLÍTICA EXTERIOR

José Mª Contreras Mazarío

Catedrático de Derecho eclesiástico del Estado

SUMARIO: 1.- Consideraciones generales. 2.- La libertad religiosa como factor para la ayuda humanitaria en Estados Unidos. 3.- La libertad religiosa como factor para la ayuda humanitaria en la Unión Europea 4.- Consideraciones finales.

RESUMEN: Los problemas de la libertad religiosa y de creencias tienen una larga historia de conflicto y violación alrededor del mundo y lejos de disminuir se ha ido incrementando en los últimos tiempos. El interés en los compromisos políticos bilaterales o multilaterales para defender la protección global de este derecho en algunos países ha aumentado exponencialmente en los últimos años. Un factor sin duda significativo en el ámbito de su protección ha sido la posición otorgada a la libertad religiosa respecto de la política exterior, bien por parte de algunos Estados -en concreto, los Estados Unidos de América- incorporándola dentro de sus políticas bilaterales y/o unilaterales, o por algunas organizaciones -en especial, la Unión Europea-, y su incidencia en la cooperación internacional de ésta respecto de terceros países. Es al análisis de los controles y mecanismos establecidos por ambos sujetos lo que da contenido al presente trabajo, así como a las consecuencias que los mismos han tenido o puedan tener para una mejora en el disfrute y promoción del derecho a la libertad religiosa y de creencias.

Palabras clave: libertad religiosa, intolerancia, discriminación, política exterior

ABSTRAC:

The problems of freedom of worship or religion have a long history around the world and far from decreasing their violation has been increasing in recent times. Interest in bilateral or multilateral political commitments to defend the protection of this right in some countries has increased exponentially in recent years. An undoubtedly significant factor is the position given to religious freedom with respect to foreign policy, either by some States -in particular, the United States- by incorporating it into their bilateral and/or unilateral policies, or by some organizations -especially the European Union- and its impact on their international cooperation with third parties Countries. It is the analysis of the controls and mechanisms established by both that gives content to this work, as well as the consequences that they have had or may have for an improvement in the enjoyment of the right to religious freedom and worship.

Keywords: religious freedom, intolerance, discrimination, foreign policy

1.- CONSIDERACIONES GENERALES

La libertad religiosa y de creencias -tras un proceso de codificación producido a nivel general con los derechos humanos a través de su reconocimiento en convenciones y tratados internacionales- afronta actualmente un incremente de su presencia en el ámbito público, así como un mayor número de conflictos y violaciones de este derecho en todas las partes del mundo¹, lo que ha dado lugar a que, además de su reconocimiento, tenga un rol cada vez más importante en la política interior y exterior de los Estados, inspirando políticas que han comenzado a institucionalizarse formalmente. El panorama de las religiones del mundo en la actualidad –tal como es descrito por Hans KÜNG– es una grande y variada mezcla de diferentes creencias diseminadas de forma desordenada. En concreto, dicho autor lo describe así: “En nuestro mundo actual, nos encontramos con una caótica y diría que angustiosa multitud de religiones, confesiones y denominaciones de sectas, grupos y movimientos religiosos: una difícilmente reconciliable contigüidad, confusión y contradicción”².

En este sentido, y aunque los problemas de libertad religiosa y de culto tienen una larga historia alrededor del mundo, cabe señalar el incremento en el interés en los compromisos políticos bilaterales o multilaterales en la defensa de la tutela y garantía del presente derecho en algunos países, un interés que ha aumentado exponencialmente en los últimos años. Un factor sin duda significativo en este sentido es la posición otorgada a la libertad religiosa respecto de la política exterior, bien por parte de algunos Estados -principalmente los Estados Unidos de América³- incorporándola dentro de sus políticas bilaterales y/o unilaterales, o por algunas organizaciones internacionales -en concreto, la Unión Europea-, y su incidencia en la cooperación internacional de ésta respecto de terceros países, es la temática que se va a abordar en el presente trabajo⁴.

Algunos de los signos más concretos de esta tendencia son el número creciente de nombramientos de misiones especiales para la libertad religiosa o de creencias; la priorización de la libertad religiosa en la política exterior, incluidos los programas de ayuda internacional; la formación de un amplio espectro de grupos de interés especial que defienden la libertad religiosa; el enfoque en los derechos o la protección de grupos religiosos específicos; y las redes de alianzas enfocadas en la promoción de acciones políticas coordinadas.

A este respecto, PETERSEN y MARSHALL proponen al menos tres razones detrás de este proyecto: “primero, el interés en Europa y Norteamérica sobre la situación supuestamente peor de los cristianos en el Medio Oriente; segundo, las preocupaciones acerca de los movimientos y actos religiosos violentos; y tercero, una conciencia creciente de que las instituciones y creencias religiosas desempeñan papeles importantes en los asuntos políticos, económicos y sociales en la mayoría de las regiones del mundo”⁵. A lo habría que añadir una cuarta razón apuntada por YILDIRIM como es el hecho de que “las insuficiencias del impacto de los mecanismos internacionales de protección de derechos humanos para hacer cumplir estos derechos, y específicamente la libertad de culto o religiosa, también pueden ser un factor que valga la pena explorar”⁶. Así, la promoción y la protección al derecho a la libertad religiosa se proyecta en un horizonte más amplio: el de la promoción de la dignidad humana, con el objetivo de crear las condiciones necesarias de libertad que permitan “construir puentes de mutuo entendimiento, a fin de aprender o re-aprender cómo comunidades de diferentes culturas y religiones pueden vivir juntas”⁷ y garantizar el desarrollo y el florecimiento de las comunidades.

2.- LA LIBERTAD RELIGIOSA COMO FACTOR PRESENTE EN LA POLÍTICA EXTERIOR DE LOS ESTADOS UNIDOS

Como es conocido, la libertad religiosa es la primera de las libertades que conforman el sistema constitucional de los Estados Unidos de América. Dicho derecho se incorporó en 1791 a través de la primera Enmienda⁸, cuyo artículo reza así:

“El Congreso no podrá hacer ninguna ley con respecto al establecimiento de la religión, ni prohibiendo la libre práctica de la misma; ni limitando la libertad de expresión, ni de prensa; ni el derecho a la asamblea pacífica de las personas, ni de solicitar al gobierno una compensación de agravios”.

Esta Enmienda pretende, en definitiva, proteger el derecho a la libertad religiosa por medio de dos cláusulas: por un lado, “the establishment clause” (cláusula de no establecimiento), por la cual el Congreso no puede por ley establecer una religión oficial o preferir a una por o sobre otras, y ha marcado la separación entre Estado y religión. La cláusula de no establecimiento supone la no existencia de ninguna iglesia nacional, estatal u oficial y la no participación del Gobierno en la religión(es). Por otro lado, establece la “cláusula de libre ejercicio de la religión”, protegiendo y garantizando la práctica de la misma, sea ésta manifestada de forma pública o privada⁹.

Partiendo de esta realidad, y aunque en los Estados Unidos de América no existe una ley de desarrollo, si cabe destacar que a través de la International Religious Freedom Act (en adelante, IRFA – siglas en inglés), de 1998¹⁰, la libertad religiosa se ha incorporado a la política exterior de los Estados Unidos de América¹¹. El objetivo básico de esta Ley es la promoción internacional de la libertad religiosa y de creencias de cualquier persona, donde sea que ella se encuentre. A partir de la adopción de esta Ley, el Congreso y el Presidente deben tener en cuenta las diversas cuestiones de la libertad religiosa en la política exterior del país, concibiéndolo como un derecho humano fundamental.

El presente Act afronta sus objetivos apoyándose en unos órganos constituidos ad hoc, en la emisión de un conjunto de informes y en una plétora de posibles actuaciones entre las que destaca la imposición de sanciones a cargo del Presidente de EE.UU. frente a países que, en grados diversos, conculcan -según se estima- la libertad religiosa¹². La IRFA crea tres entidades o entes que asisten al Gobierno federal, a saber: la figura de un Embajador ad hoc, encargado de la Oficina para la Libertad Religiosa dentro del Departamento de Estado (en concreto, dentro de la Oficina de Democracia, Derechos Humanos y Asuntos Laborales); la bipartidista Comisión de los Estados Unidos sobre Libertad Religiosa Internacional (USCIRF, siglas en inglés), y un Asesor Especial sobre Libertad Religiosa Internacional dentro del Consejo de Seguridad (NSC, siglas en inglés).

La Ley consta de tres Secciones preliminares¹³ y siete Títulos. Los tres primeros Títulos contienen los órganos ad hoc creados al efecto para la aplicación del Acta. Así, el Título I, bajo la rúbrica de «Actividades del Departamento de Estado», establece la Oficina para la Libertad Religiosa Internacional y el Embajador Volante -At Large- para tal libertad, con una minuciosa descripción de sus funciones¹⁴. La Oficina para la Libertad Religiosa está encabezada por el Embajador para la Libertad Religiosa, quien es designado por el Presidente y confirmado por el Senado. Las principales funciones del Embajador y de su oficina a cargo son la de promocionar el derecho a la libertad religiosa a nivel internacional, denunciar sus violaciones y realizar recomendaciones sobre las medidas a adoptar en cada caso por el Gobierno de los Estados Unidos. Una de las principales responsabilidades es la de confeccionar informes, principalmente el informe anual sobre la situación de la libertad religiosa en cada país, así como las políticas y prácticas de gobierno y de los grupos religiosos que promuevan o cercenen el ejercicio de la libertad religiosa¹⁵. Se trata de un detallado análisis sobre la libertad religiosa alrededor de todo el mundo basado en los datos que cada embajada de los Estados Unidos en el exterior reporta, y complementa los informes de derechos humanos¹⁶.

Enmendado por la Public Law 106-55, de 17 de agosto de 1999¹⁷, el Título II, por su parte, crea la Comisión de Estados Unidos sobre Libertad Religiosa Internacional (USCIRF, siglas en ingles), compuesta de nueve miembros más el Embajador Volante: tres miembros son nombrados por la Casa Blanca, sin necesidad de la confirmación del Congreso; tres por ambos líderes de la Cámara de Representantes; y tres por ambos líderes del Senado, bajo una fórmula tal que cinco comisionados son nombrados por el partido del Presidente y cuatro por el otro partido¹⁸. Esta Comisión es un ente independiente y diferenciado del Departamento de Estado. Cuenta, además, con un personal profesional a tiempo completo, muchos de ellos responsables de investigación y análisis de políticas en materia de libertad religiosa. Creada por el Congreso de Estados Unidos, la Comisión es un órgano consultivo independiente y bipartidista del gobierno de Estados Unidos que vigila la libertad religiosa en todo el mundo y recomienda políticas al Presidente, al Secretario de Estado y al Congreso.

La USCIRF basa sus recomendaciones en el mandato estatutario establecido en la reseñada norma jurídica y las normas contenidas en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y otros documentos internacionales¹⁹, pudiendo llevar a cabo si es preciso audiencias en el Congreso, a los efectos de formar la opinión del público y del propio legislativo sobre los problemas de persecución religiosa en el mundo²⁰. Aun siendo una entidad gubernamental, las recomendaciones de la USCIRF no tienen carácter vinculante. Por esto, es esencial que las decisiones sean tomadas por consenso, ya que sólo de esta forma se garantiza que sus recomendaciones tengan un poder más persuasivo al tener el apoyo de ambos partidos políticos. Mientras que los Informes Anuales que lleva a cabo constituyen la culminación de un año de la labor realizada por los comisionados y el personal profesional para documentar los abusos sobre el terreno y hacer recomendaciones independientes en materia de políticas al gobierno de Estados Unidos.

El Título III, finalmente, completa los órganos instaurando una nueva figura en el Consejo Nacional de Seguridad, esto es, el Asesor Especial Sobre Libertad Religiosa Internacional, que sirve de vínculo entre diversos órganos y debe analizar, en especial, los correspondientes problemas y situaciones a la luz de la seguridad nacional de los EE.UU. ²¹ La USCIRF es la única comisión en el mundo con la específica misión de realizar recomendaciones políticas en materia de libertad religiosa a una escala global, que aun cuando no sean vinculantes, pueden ser adoptadas por el Presidente y el Congreso. Y el IRFA ya cumple dieciocho años de implementación y a lo largo de estos años ha alcanzado logros en la promoción de la libertad religiosa, así como ha recibido sugerencias para mejorar y hasta críticas sobre su desempeño.

En esta línea, el exPresidente Obama, pocos días antes de dejar la presidencia promulgó, el 16 de diciembre de 2016, la Ley H. R. 1150, conocida también como la “Frank Wolf International Religious Freedom Act”²², que actualiza la de 1998. Esta nueva Ley le confiere al Presidente y al Departamento de Estado nuevas herramientas, recursos y entrenamiento para hacer de la libertad religiosa una prioridad e integrarla a la política exterior estadounidense a los fines de combatir el extremismo y la escalada de persecución global de las minorías religiosas. De este modo, eleva la categoría del embajador, quien ahora puede reportarse directamente al Secretario de Estado, asegura un equipo de asesores estables en la Oficina de IRFO, cambia la fecha de presentación del Informe (que ahora pasa a ser el 1 de mayo, mientras que antes era el 1 de septiembre) y obliga a todos los funcionarios del servicio exterior a formarse en materia de la libertad religiosa²³.

Un último paso lo encontramos con la Presidencia de Trump, cuya administración dejó cada vez más claro que la llamada “libertad religiosa” era una prioridad global y nacional. En concreto, en febrero de 2020 el Secretario de Estado de Estados Unidos, Mike Pompeo, inauguró la Alianza para la Libertad Religiosa, formada por 27 socios de ideas afines que atesoran y luchan por la libertad religiosa internacional para cada ser humano. Aunque la Alianza para la Libertad Religiosa está comprometida a garantizar la libertad de pensamiento, conciencia y religión o creencias, incluido el derecho a tener cualquier fe o creencia o ninguna en absoluto, y la libertad de cambiar de fe, se ha criticado que la iniciativa proviene de una administración que tiende a enfatizar demasiado la “libertad religiosa” y en ocasiones ha favorecido el cristianismo. 

La presente experiencia representa, sin lugar a dudas, un avance significativo en la promoción de la libertad religiosa a nivel global. En este sentido, se ha afirmado que “es posible observar una estructura operativa en donde la vinculación entre los organismos religiosos y el diseño de la política exterior norteamericana hallan un espacio de diálogo constructivo”²⁴. Sin embargo, también ha recibido críticas, principalmente desde el propio plano de la libertad religiosa, al señalarse que ésta no es considerada por muchos como un principio o derecho universal, ya que su concepto varía sustancialmente según la localidad y el tiempo al que en cada caso se refiere; es más, estamos ante un derecho cuyo concepto ha sido articulado por el poder y en función de los intereses de quienes se encuentren en el poder, y en concreto es un producto particular del desarrollo moderno de la historia occidental²⁵.

3.- LA LIBERTAD RELIGIOSA COMO FACTOR PRESENTE EN LA POLÍTICA EXTERIOR DE LA UNIÓN EUROPEA

La Unión Europea desde su constitución tuvo entre sus principios y valores la protección de la libertad de pensamiento, conciencia y religión. Como derecho humano universal, la libertad de religión o creencias supone que todo ser humano tenga derecho a manifestar su religión o sus creencias, tanto de forma individual como en comunidad con otras, así como a practicar el culto, la observancia, la práctica y la enseñanza sin temor a la intimidación, la discriminación, la violencia o el ataque. De igual forma debe protegerse a las personas que cambian de religión o la abandonan, así como a aquellas que tienen creencias no teístas o ateas y a las que no profesan religión ni creencia alguna²⁶. La libertad de manifestar la propia religión o creencia puede verse sujeta a limitaciones, pero solamente a "las limitaciones prescritas por la ley que sean necesarias para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral públicos, o los derechos y libertades fundamentales de los demás”²⁷. Esas limitaciones deben ajustarse a las normas internacionales e interpretarse en sentido estricto. No están permitidas las limitaciones por otros motivos, como la seguridad nacional.

Sobre la base del artículo 18, apartado 3, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), y según el Comentario General n° 22, toda limitación debe reunir los criterios siguientes: debe estar estipulada por la legislación, no aplicarse de forma que vulnere los derechos amparados por el artículo 18, aplicarse únicamente a los efectos para los que se estipuló, guardar una relación directa y proporcionada con la necesidad específica para la que se pensó y no imponerse con fines discriminatorios ni aplicarse de manera indiscriminada. Cuando las restricciones se justifiquen por la necesidad de proteger la moral pública, deberán basarse en principios que no deriven exclusivamente de una tradición única, ya que el concepto de moral procede de muchas tradiciones sociales, filosóficas y religiosas.

Además, este tipo de limitaciones debe entenderse teniendo en cuenta la universalidad de los derechos humanos y el principio de no discriminación²⁸. Ello llevó al Parlamento Europeo a aprobar una Resolución, en 2014, en la que se señalaba como su libre ejercicio contribuye directamente a la democracia, al desarrollo, al Estado de Derecho, a la paz y a la estabilidad. Al tiempo que, por el contrario, la vulneración de la libertad de religión o creencias puede exacerbar la intolerancia y es con frecuencia un indicador precoz de posible violencia y conflictos²⁹.

Sobre esta base, la tutela y promoción de los derechos humanos en general, y de la libertad de religión o de creencias en particular, en su política exterior fue adoptada en un momento posterior (Art. 21 TUE), al considerar que las misiones de la Unión Europea (las Delegaciones de la Unión Europea y las embajadas y consulados de los Estados miembros) son un componente clave de la alerta precoz. Para ello, los correspondientes informes de las Delegaciones de la UE deberán ser adoptados en los correspondientes grupos del Consejo y, en su caso, en el Comité Político y de Seguridad (CPS) con el fin de definir la respuesta adecuada. La Unión Europea gradualmente comenzó a trabajar en líneas ejes para implementar una política que incorporase los derechos fundamentales, incluyendo la libertad religiosa, en la política exterior de los Estados.

La promoción de la libertad religiosa por parte de la Unión Europea se enmarca en la Agenda de Promoción de la Democracia de la Unión Europea, una importante estrategia política que tuvo un rol clave: 1) en lo que se refiere a los países de Europa del Este, sobre todo luego de la caída del muro de Berlín y el sistema comunista; y 2) actualmente, dicha agenda tiene como prioridad la región de Medio Oriente y el Norte de África (MENA) para fomentar la cooperación entre los países del Mar Mediterráneo o Mare Nostrum.

Las causas que llevaron a la Unión Europea a introducir la libertad religiosa como política exterior fueron múltiples: en primer lugar, por el secularismo -a veces intolerante o violento a toda manifestación religiosa en la esfera pública-; al mismo tiempo, por la creciente pluralidad religiosa que Europa estaba experimentando a partir de las corrientes migratorias; y por otro lado, por el incremento de ataques violentos a minorías religiosas alrededor del mundo³⁰. Así, en el año 2009 se confeccionó el documento: “Conclusiones del Consejo Europeo sobre intolerancia, discriminación y violencia sobre la base de religión y creencia”³¹, en el que, entre otras cosas, se les solicitó a las delegaciones europeas a que formalmente conduzcan acciones para incrementar la conciencia y la formación entre los diplomáticos de la Unión Europea en la temática; y comprometerse con las autoridades de otros países para la promoción de la libertad religiosa, sobre todo en lugares donde esta libertad está más afectada, desarrollando contactos con grupos locales religiosos y de derechos humanos que ya trabajan en la defensa de este derecho. Al mismo tiempo, recuerda a todas las delegaciones de la Unión Europea alrededor del mundo que tienen un rol crucial que jugar haciendo tangible el impacto positivo del respeto a la libertad religiosa en terceros países donde este derecho humano es violado.

Por su lado, el Parlamento Europeo aprobó, en 2011, una Resolución en la que pide a los altos representantes de Relaciones Exteriores “desarrollar una permanente capacitación dentro del directorio de Derechos Humanos del Servicio Exterior Europeo para monitorear la situación de las restricciones sociales y gubernamentales y un reporte anual al Parlamento”³². Al tiempo que muchas minorías religiosas, especialmente cristianas, en distintas partes del mundo solicitaron a organizaciones religiosas y de derechos humanos que peticionen al Servicio Europeo de Acción Externa para que clarifique lo que la Unión Europea estaba realizando para proteger la libertad religiosa en el exterior. Estas peticiones tuvieron como consecuencia que, en la respuesta a cada solicitud, el Servicio Europeo de Acción Externa subrayara que la libertad religiosa es una importante preocupación para la acción externa de la Unión Europea, detallando -en cada caso- lo que estaban realizando concretamente³³.

Y, en 2012, el Consejo de Asuntos Exteriores adoptó el Marco Estratégico de Derechos Humanos y Democracia³⁴, junto con su plan de acción. En lo que a la libertad religiosa concierne, el plan identifica tres áreas de acción principales para las relaciones exteriores de la Unión Europea: 1) desarrollar directrices de la Unión Europea en materia de libertad religiosa, basados en los instrumentos y documentos ya existentes, estableciendo principios claros, con prioridades definidas y ofreciendo distintas herramientas para la promoción de la libertad religiosa en el mundo. Esta recomendación se concretó el 24 de junio de 2013 con la aprobación de las Directrices en la Promoción y Protección de la Libertad Religiosa o de Creencias; 2) presentar propuestas e iniciativas de la Unión Europea a la Organización de las Naciones Unidas (ONU) sobre libertad religiosa incluyendo a la Asamblea General y el Consejo de Derecho Humanos de la ONU; y 3) promover iniciativas al nivel del Consejo Europeo y contribuir a una mejor implementación de compromisos en el área de la libertad religiosa.

A este respecto, un hito importante cabe situarlo con la adopción por el Consejo, el 24 de junio de 2013, de las Orientaciones de la UE sobre el fomento y la protección de la libertad de religión o creencias³⁵. En ellas, la Unión Europea reitera su determinación por promover, en su política exterior de derechos humanos, la libertad de religión o creencias, como derecho que puedan ejercer todas las personas en todas partes, sobre la base de los principios de igualdad, no discriminación y universalidad; al tiempo que proporciona líneas políticas claras a los funcionarios de las instituciones de la Unión Europea y a los Estados miembros, que deberán utilizarse en los contactos que se mantengan con terceros países y con las organizaciones internacionales de la sociedad civil. Facilitan asimismo indicaciones prácticas a los funcionarios sobre la forma de intentar prevenir las vulneraciones de la libertad de religión o creencias, de analizar los casos y cómo reaccionar con eficacia frente a las violaciones, allí donde sucedan, con el fin de promover y proteger la libertad de religión o creencias en la acción exterior de la Unión Europea.

La Unión Europea, a través de sus instrumentos de política exterior, también ha ido adoptando medidas de ayuda a prevenir y abordar las violaciones de este derecho de manera oportuna, consistente y coherente. En este sentido, en las presentes Orientaciones se señala que la Unión Europea: a) animará a los actores estatales y otros actores influyentes, religiosos o no, a abstenerse de fomentar las tensiones interreligiosas, tanto mediante la legislación como mediante la práctica, a apoyar las iniciativas oportunas para la promoción de un ambiente de respeto y tolerancia entre todas las personas independientemente de su religión o creencias y a disipar las tensiones que surjan; b) instará a los Estados a promover, mediante el sistema educativo y por otros medios, el respeto de la diversidad y la comprensión mutua, fomentando un conocimiento más amplio de la diversidad de religiones y creencias presentes en su jurisdicción; y c) utilizará todas las herramientas disponibles, incluidos los instrumentos financieros, para promover una cultura de respeto mutuo, diversidad, tolerancia, diálogo y paz, y se coordinará para ello, según convenga, con las organizaciones regionales e internacionales³⁶.

Los Estados tienen el deber de proteger de la discriminación directa e indirecta por motivos de religión o creencias a todas las personas presentes en su jurisdicción, sean cuales fueren las razones alegadas para dicha discriminación. Partiendo de esta consideración, se precisa que la Unión Europea en este campo: i) condenará todas las formas de intolerancia y discriminación contra las personas por motivo de su religión o creencia, por ser contrarias al derecho a la igualdad y a la no discriminación en el disfrute de los derechos humanos (Arts. 2 y 26 del PIDCP y Art. 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales [PIDESC]), y tomará la medida apropiada (gestiones, declaraciones públicas, apoyo a las organizaciones de la sociedad civil y a los defensores de los derechos humanos, etc.); ii) ejercerá una gestión cuando las medidas constitucionales y legales de un Estado promuevan, alienten o permitan tales discriminaciones. La Unión Europea ofrecerá su ayuda técnica con el fin de contribuir a poner dichas disposiciones en conformidad con las obligaciones jurídicas internacionales; iii) prestará atención particular a aquellas prácticas y leyes que discriminen a las mujeres, los menores y los inmigrantes por motivos de religión o creencias, incluidas las que discriminen ante la educación y el acceso a la misma, ejerzan coerción relativa al porte de símbolos religiosos, el empleo, la participación en la vida pública, la desigualdad de derechos familiares, la transmisión de la nacionalidad, la libre circulación y elección de residencia, la parcialidad en la administración de justicia, los derechos de propiedad, etc.; y iv) apoyará a los actores internacionales, estatales y no estatales, en su esfuerzo por instruir a la población en general en relación con las normas jurídicas internacionales y sobre los efectos destructivos de la discriminación en sus víctimas y en el bienestar de la sociedad³⁷.

Las manifestaciones del presente derecho tienen limitaciones, las cuales deben estar previstas en la ley y deberán siempre interpretarse de manera restrictiva y en sentido estricto. Por ello, las Orientaciones encomiendan a la Unión Europea las siguientes pautas: a) se opondrá a los intentos de imponer el permiso del Estado como condición del ejercicio de derechos humanos, por ejemplo, mediante el registro obligatorio de los grupos religiosos o de creencias o la prohibición de la actividad religiosa no registrada; b) actuará cuando se aplique a las organizaciones religiosas o de creyentes el requisito del registro como medio de control del Estado en lugar de medio para facilitar el ejercicio de la libertad de religión o creencias; c) animará a los Estados miembros a hacerse cargo de la protección del patrimonio religioso y de los lugares de culto³⁸, sobre todo cuando los grupos de personas reunidos en esos lugares sean víctimas de amenazas. En caso de actos de vandalismo y profanación o destrucción de sitios religiosos, las misiones de la Unión Europea y de los Estados miembros tratarán de visitar los lugares y llamar la atención del público sobre la destrucción y sus consecuencias; d) actuará cuando se confisquen indebidamente bienes utilizados para el culto religioso, o cuando se impida de otro modo a personas usar dichos bienes del modo legítimamente pretendido; e) actuará cuando se impongan cargas administrativas o reglamentarias desproporcionadas a los asuntos internos de los grupos religiosos o de creencias y a sus instituciones u organizaciones con objeto de impedir las manifestaciones de la libertad de religión o creencias en comunidad con otros, en público o en privado, y el ejercicio de las libertades de asociación y reunión pacífica asociadas a las mismas; f) condenará toda legislación que disponga un trato discriminatorio hacia las personas o grupos que pertenezcan a religiones y creencias diferentes, así como la aplicación discriminatoria de una legislación nominalmente neutra a dichos personas y grupos; g) animarán a los Estados a respetar el derecho a la objeción de conciencia al servicio militar, por motivos de religión o creencias, y a permitir un servicio sustitutorio de carácter no combatiente o civil³⁹.

Las acciones más extremas son aquellas que suponen violencia contra las personas por motivos de religión o creencias, y los Estados tienen la obligación de garantizar la protección de los derechos humanos y de actuar con diligencia para impedir, instruir y castigar los actos de violencia contra las personas por razón de su religión o sus creencias. La violencia o la amenaza -como el homicidio, la ejecución, la desaparición forzada, la tortura, la violencia sexual, el rapto y los tratos inhumanos o degradantes- son fenómenos muy extendidos a los que hay que hacer frente. A este respecto, las citadas Orientaciones señalan que la Unión Europea deberá actuar bajo los principios siguientes: i) condenará públicamente las ejecuciones u homicidios y demás actos de violencia grave por motivos de religión o creencias. La Unión Europea estudiará también la aplicación de otras sanciones, en su caso; ii) exigirá que los perpetradores, estatales o no, de dicha violencia respondan de modo inmediato de sus actos y que se lleve a cabo un procedimiento judicial para garantizar que se haga justicia; iii) animará vehementemente a los actores, estatales o no, de una sociedad, religiosos o no, a alzar la voz contra los actos de violencia y a denunciar públicamente dichos actos al más alto nivel, en particular en aquellos casos en que sean funcionarios quienes animen activamente o consientan los ataques a personas o comunidades y bienes, incluidos los lugares de culto o de reunión, o los sitios religiosos históricos; iv) protestará contra la difusión, por funcionarios del Estado o actores no estatales influyentes, de mensajes incendiarios sobre quienes profesen determinadas creencias religiosas o no, entre ellas convicciones teístas, no teístas o ateas, y en particular cuando llamen públicamente a la violencia contra esas personas o la justifiquen; v) exigirá la adopción nacional de leyes que prohíban toda apología pública del odio religioso que constituya incitación a la discriminación, la hostilidad o la violencia (artículo 20, apartado 2, del PIDCP); y vi) condenarán constantemente toda violencia contra las mujeres, incluidos los "crímenes de honor", la mutilación genital femenina, los matrimonios precoces y forzosos y toda violencia contra las personas por razón de su orientación sexual o identidad de género, incluidas las situaciones en que se perpetre la violencia so pretexto de prescripción o práctica religiosa. La UE promoverá iniciativas, incluso legislativas, para impedir y tipificar como delito dicha violencia⁴⁰.

Las funciones y actividades encomendadas a las distintas Delegaciones de la Unión Europea por lo que a la tutela y ayuda a los derechos humanos en general, y a la libertad de religión o de creencias en particular, son las siguientes: a) observará y evaluará la situación de la libertad de religión o creencias en cada país para medir los progresos o determinar los motivos de preocupación, junto a las prioridades y temas cubiertos por las presentes orientaciones; b) mantendrá contactos con las partes afectadas por infracciones o conflictos, con las autoridades locales y regionales, con las organizaciones locales e internacionales de la sociedad civil, entre ellas las organizaciones de mujeres, con los defensores de los derechos humanos y con los grupos religiosos o de creencias, con el fin de disponer de información completa y actualizada sobre las situaciones particulares, incluso sobre los casos individuales, los problemas sistémicos y los aspectos relativos a los conflictos. En estos contactos, la Unión Europea prestará atención a los grupos que existan dentro de cualquier sistema religioso o de creencias, así como a las mujeres y a los jóvenes; c) incluirá en las estrategias por país sobre derechos humanos y en la información periódica al respecto un análisis de la situación de la libertad de religión o creencias, que incluya la frecuencia de las infracciones; detallará toda medida (por ejemplo, las peticiones hechas a las autoridades públicas, el planteamiento del punto en los diálogos políticos, la financiación) prevista o adoptada en respuesta a las infracciones; d) dará seguimiento e información en relación con los casos individuales y los problemas sistémicos; e) tratará el tema de la libertad de religión o creencias en el Informe Anual de la Unión Europea sobre Derechos Humanos.

Además, en las presentes Directrices propone un set de siete herramientas que la Unión Europea desplegará, entre las que se comprende: 1) Monitoreo, evaluación y seguimiento para la realización de informes sobre libertad religiosa; 2) Gestión y diplomacia pública en referencia a la libertad religiosa; 3) Diálogos políticos; 4) Visitas de los funcionarios de la Unión europea a los Estados miembros; 5) Utilización de instrumentos de financiación externa para proyectos de promoción; 6) Promoción de la libertad religiosa en foros multilaterales; y 7) Entrenamiento del personal de Servicio Europeo de Acción Externa en materia de Libertad Religiosa y de la Unión Europea.

Junto a todas estas actividades, la Unión Europea también aludirá a la libertad de religión o creencias en los correspondientes contactos de alto nivel, incluso en el nivel del Alto Representante para Asuntos de Política Exterior y Seguridad Comín (PESC) y Vicepresidente de la Comisión y del Representante Especial de la UE para los Derechos Humanos y los jefes de Delegación. Y las Delegaciones de la Unión Europea pueden apoyar proyectos de la sociedad civil sobre la libertad de religión o creencias en virtud de los planes de apoyo por país⁴¹. También contribuirán a proteger el derecho a la libertad religiosa o de creencias en los proyectos de derechos humanos de mayor alcance centrados en el fomento de los derechos humanos, la lucha contra la discriminación, los derechos de las personas pertenecientes a minorías, los pueblos indígenas, el respeto de la diversidad, la tolerancia y la comprensión intercultural, así como en hacer frente a las causas profundas del conflicto y en luchar contra la impunidad. Así, en 2014, el grupo de trabajo del Parlamento Europeo sobre Libertad Religiosa o Creencia confeccionó su primer Reporte Anual sobre la situación de la libertad religiosa en el mundo y realizó diferentes recomendaciones según cada país.

Sobre toda esta base -y en respuesta a la Resolución del Parlamento de 4 de febrero de 2016-, el Presidente de la Comisión Europea creó el cargo de Enviado especial para la promoción de la libertad de religión o creencias fuera de la Unión⁴². Y, en 2019, el Parlamento Europeo adoptó unas Directrices de la UE y mandato del enviado especial de la Unión para la promoción de la libertad de religión o creencias fuera de la Unión⁴³, en la que se proponen una serie de medidas relacionadas, por un lado, con el propio derecho a la libertad de religión o de creencias y, por otro, con el mandato y funciones del mencionado Enviado especial. En concreto, se señala que “las funciones del Enviado Especial deben centrarse en la promoción de la libertad de pensamiento, conciencia, religión y creencias, así como de los derechos a la apostasía, a no creer y a profesar convicciones ateas, prestando atención al mismo tiempo a los no creyentes en situación de riesgo”, al tiempo que “recomienda que la labor del enviado especial incluya las siguientes tareas: aumentar la visibilidad, la eficacia, la coherencia y la responsabilización de la política de la Unión en el ámbito de la libertad de religión o creencias fuera de la Unión; facilitar un informe de situación anual y un informe exhaustivo sobre el mandato del enviado especial al Parlamento Europeo, al Consejo, a la vicepresidenta de la Comisión/Alta representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, y a la Comisión al terminar el mandato; y trabajar en estrecha colaboración con el Grupo de Trabajo del Consejo sobre Derechos Humanos” (párr. 16).

4.- CONSIDERACIONES FINALES

Tras lo expuesto, cabe realizar las siguientes consideraciones finales:

En primer lugar, que la libertad religiosa y con ella los grupos religiosos, ha pasado a formar parte no sólo de la política y de las relaciones internacionales en la configuración de un nuevo orden global, sino también como contenido de la política exterior de algunos Estados o de algunas organizaciones internacionales; convirtiendo a su vez a las comunidades religiosas en agentes y actores trasnacionales y globales⁴⁴.

Dos ejemplos paradigmáticos a estos efectos lo constituyen, por un lado, los Estados Unidos de América y, por otro, la Unión Europea. El llamado “Religious Soft Power” se ha convertido en un factor significativo en la política exterior contemporánea de los EE.UU.⁴⁵ Su labor resulta, sin embargo, teórica -y esta sería la segunda de nuestras consideraciones finales-. En este sentido, se ha señalado que “sería difícil mencionar un solo país en el mundo al que la política norteamericana de la libertad religiosa haya ayudado (…) a reducir la persecución religiosa o a aumentar la libertad religiosa en una forma sustancial o sostenida”⁴⁶.

La tercera de las consideraciones versa sobre la USCIRF, única comisión en el mundo con la especifica misión de realizar recomendaciones políticas en materia de libertad religiosa a una escala global, pero cuyas recomendaciones son sólo eso, recomendaciones, al carecer de carácter vinculante, aunque el Presidente y el Congreso pueden adoptarlas como propias y aplicarlas⁴⁷. Respecto de éstas, cabe mencionar que la nota tal vez dominante, a la postre, sea la discrecionalidad otorgada al Ejecutivo, lo que, como suele suceder, admite diversas lecturas⁴⁸.

La Unión Europea representa, a nivel multilateral, la puesta en común de los Estados miembros por la protección y promoción de la libertad religiosa, dentro de su política común de protección de los derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, la Unión Europea ha ido gradualmente trabajando en líneas ejes para implementar una política que incorporase los derechos fundamentales, incluyendo la libertad religiosa, en la política exterior de los Estados, aunque no de una manera coactiva o sancionatoria.

En definitiva, esta actividad de poder blando relacionado con la religión en los objetivos y medios de la política exterior de los Estados en relaciones bilaterales o en foros mundiales se sitúa y responde en los grados de co-participación en las actuaciones del sistema internacional, dando lugar -como señalan WARNER y WALKER⁴⁹- a direcciones causales, de vinculación y reciprocidad de intereses, entre los distintos agentes participantes y la política exterior.