LA SITUACIÓN JURÍDICA DE PALESTINA Y DEL PUEBLO PALESTINO

THE LEGAL SITUATION OF PALESTINE AND THE PALESTINIAN PEOPLE

Alejandro Díez Gutiérrez

Investigador Predoctoral en Formación

Universidad de León

RESUMEN

En el presente artículo se va a abordar la situación de la nacionalidad palestina, que comienza a ser empleada en el siglo XX, a partir de la promulgación de la Orden de Ciudadanía Palestina de 1925, aprobada durante el período del Mandato Británico. Sin embargo, tras el Mandato, Palestina se fragmentó en diversas regiones, lo que conllevó la pérdida de su identidad y determinó que comenzarán a tener lugar los supuestos de apatridia. Una vez analizada dicha situación, se tratará el derecho de autodeterminación del pueblo palestino y la condición de Palestina como Estado, pasando finalmente a mostrar cómo se ha ido produciendo el reconocimiento de Palestina por parte de las Naciones Unidas y, recientemente, por parte de España.

PALABRAS CLAVE

Palestina, apatridia, nacionalidad, autodeterminación, reconocimiento.

ABSTRACT

This article will address the situation of Palestinian nationality, which began to be used in the 20^th century, and which reached its relevance through the Palestinian Citizenship Order of 1925, approved during the period of the British Mandate over Palestine. However, after the British Mandate, Palestine was fragmented into various regions, which led to the loss of its identity, and generated cases of statelessness. Once this situation has been analyzed, the right of self-determination of the Palestinian people will be discussed, and then the condition of Palestine as a State will be studied. Finally, the work shows how Palestine has been recognized by the United Nations and, specifically, by Spain.

KEYWORDS

Palestine, statelessness, nationality, self-determination, recognition.

SUMARIO: 1. ¿Los palestinos son apátridas? 1.1. El Mandato Británico sobre Palestina. 1.2. La fragmentación de Palestina tras el Mandato Británico. 1.3. La Ley de Nacionalidad Judía 5712-1952. 2. El derecho de autodeterminación palestino. 3. La condición de Palestina como Estado. 3.1. La evolución política de Palestina. 3.2. El reconocimiento de Palestina por la UNESCO y por las Naciones Unidas: la condición de Estado Observador. 3.3. Reconocimiento internacional de Palestina. El caso concreto de España. 4. Conclusiones.

1. ¿LOS PALESTINOS SON APÁTRIDAS?

Para formular una respuesta se hace imprescindible comenzar por recordar la definición de apátrida, facilitada en concreto en el artículo 1.1 de la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas¹, adoptada en Nueva York, el 28 de septiembre de 1954, el cual dispone que “el término apátrida designará a toda persona que no sea considerada como nacional suyo por ningún Estado, conforme a su legislación”. Comprender en qué consiste ser apátrida requiere, por tanto, tener en cuenta el concepto de nacionalidad, esto es, el “derecho humano fundamental que establece el vínculo jurídico esencial entre el individuo y el Estado, en virtud del cual una persona es miembro de la comunidad política que un Estado constituye según el Derecho Interno y el Derecho Internacional”, proporcionando a dicha persona un marco protector, identitario, y garante de derechos político-cívicos².

Entender la compleja situación de Palestina solo es posible desde su acercamiento a su historia y al entramado de relaciones que permite a sus gentes identificarse como nacionales palestinos, dados los profundos lazos que les unen con las tierras que hoy forman parte políticamente de Israel, la Franja de Gaza, y Cisjordania³.

La nacionalidad palestina, jurídicamente establecida, comienza a ser considerada a partir del siglo XX. Anteriormente, los palestinos formaron parte del Imperio Otomano, durante cuatro siglos, entre 1516 y 1917, pasando seguidamente a estar sujetos a un mandato ejercido por Reino Unido. Hasta el año 1869 la nacionalidad de los palestinos se encontró vinculada a la ley islámica, y en ese año se aprobó la Ley de Nacionalidad Otomana, en virtud de la cual los palestinos adquieren dicha ciudadanía. De acuerdo con la ley islámica, la condición de cada individuo se determinaba conforme a la religión, circunstancia que se suprimió con la Ley de 1869, al otorgar la nacionalidad a los habitantes del imperio con independencia de sus creencias religiosas⁴. Esta normativa, en concreto, preveía tres posibles vías de acceso a la “ciudadanía” (nacionalidad) otomana, el ius sanguinis, esto es, por haber nacido de progenitores que ostentaban la ciudadanía otomana; el ius soli, de modo que se obtenía la nacionalidad por haber nacido en territorio otomano y se evitaba así la apatridia a los nacidos de padres bien apátridas bien ignotos; y también el ius domicilii, la naturalización por residencia, durante un período mínimo de cinco años en territorio otomano. A raíz de dicha ley, la población palestina en su mayoría pasó a ser ciudadana del Imperio Otomano⁵.

En el mes de agosto de 1869, fue también publicada una Ley de pasaportes otomanos, con su correspondiente agencia, encargada de facilitar la documentación acreditativa de la ciudadanía/nacionalidad otomana. Años más tarde, en 1914, fue promulgada una Ley de población, en virtud de la cual, los ciudadanos del Imperio se encontraban en la obligación de proceder a registrarse para que se les expidiera el documento o cédula de identidad, así como el pasaporte. Dicha documentación acreditaba la ciudadanía palestina otomana, la cual en términos de AKRAM “fue reconocida en todo el mundo y durante el período otomano ningún otro estado reclamó derechos soberanos sobre Palestina o los residentes dentro del área palestina”⁶; y, sin embargo, apenas se tiene certeza del número de palestinos registrados en virtud de dicha ley. Esta normativa de nacionalidad siguió siendo aplicada durante los primeros años de gobierno británico que, como se ha dicho, se inició en 1917⁷.

El Mandato Británico sobre Palestina

Durante el gobierno británico, varios textos normativos afectaron a la población, mención especial merecen el Mandato de Palestina, aprobado el 24 de julio de 1922, y el Tratado de Lausana, aprobado el 6 de agosto de 1924⁸.

Entre 1917 y 1922, Reino Unido⁹ estableció en primer lugar un régimen militar sobre el territorio y posteriormente una administración de carácter civil. Hasta que se adoptó el Mandato, la situación jurídica de esta región, y de sus habitantes, se mostraba imprecisa, manteniéndose como territorio otomano desde un punto de vista formal, a pesar de que; tras la conferencia de San Remo, celebrada en abril de 1920, se decidió que los territorios árabes pertenecientes al Imperio Otomano se disgregaran del mismo, pasando Francia a establecer su mandato sobre Siria, y Reino Unido sobre Palestina e Irak. Reino Unido estableció un órgano de gobierno, que se encargó de expedir certificados y documentos de identidad o nacionalidad palestina, por lo que, aunque teóricamente seguían siendo ciudadanos otomanos, a nivel práctico se comenzó a reconocer aquella otra nacionalidad. Para adquirirla, se debían cumplir tres requisitos: si se trataba de varón, que él o su padre hubieran nacido en Palestina; manifestar su voluntad de optar por la nacionalidad; y, residir en esta región con carácter permanente. En lo que a las mujeres se refiere, se encontraban ligadas a la nacionalidad del varón que ostentase la condición de cabeza de familia, fuera su padre, o su marido¹⁰.

Entre tanto, la Declaración de Balfour, del 2 de noviembre de 1917, había reconocido el derecho del pueblo judío a establecer un “hogar” en esos territorios, sin perjudicar los derechos civiles y religiosos de las poblaciones que no fueran judías y habitasen Palestina, como tampoco afectarían la situación cívica y política de los judíos que residieran en otros lugares¹¹. Igualmente, varios Tratados, previeron el establecimiento de un mandato sobre los antiguos territorios otomanos, como fue el caso de Palestina. Así, deben destacarse el Tratado de Versalles y el Pacto de la Sociedad de Naciones, firmados el 28 de junio de 1919, en cuyo artículo 22 ya se hace alusión al establecimiento de un Mandato sobre las regiones que formaban parte del Imperio Otomano hasta que fuesen capaces de regirse por sí mismas. Aunque este Tratado no llegó a tener aplicación inicialmente, sus previsiones acabaron por incorporarse en el Tratado de Sèvres, firmado el 10 de agosto de 1920, en cuyo artículo 95 se alude tanto al establecimiento de un Mandato como a la constitución de un hogar nacional para el pueblo judío, tal como se dispuso en la Declaración de Balfour. Además, en virtud de dicho Tratado, se pondría fin al dominio turco sobre Palestina¹². Este mismo mes de agosto, se instauró un Reglamento de Pasaportes Palestinos, que preveía la expedición de pasaportes y de documentos de viaje, incluyendo un laissez-passer (“salvoconducto”) para que pudieran abandonar el territorio aquellos que no eran ciudadanos palestinos y que no tenían representación de sus correspondientes Estados en Palestina¹³.

El 24 de julio de 1922 se aprobó el Mandato de Palestina, aunque no entró en vigor hasta el 29 de septiembre de 1923. En el texto del Mandato se contenía una previsión relativa a la nacionalidad palestina. Su artículo 7 disponía que la Administración Palestina promulgaría una ley de nacionalidad, mediante la cual también los judíos que establecieran su residencia con carácter permanente en Palestina podían adquirir la ciudadanía¹⁴. Esta garantía de nacionalidad encuentra su razón de ser en el artículo 129 del Tratado de Sèvres, que finalmente no entró en vigor, dada la negativa de Turquía a su ratificación. Dicho artículo, en su traducción al castellano, dispone que “los judíos de nacionalidad distinta a la turca que sean residentes habituales, al momento de la entrada en vigor del presente Tratado, dentro de las fronteras de Palestina, determinadas de conformidad con el artículo 95, se convertirán ipso facto en ciudadanos de Palestina con exclusión de cualquier otra nacionalidad”¹⁵.

En esos años varias normas hacen referencia a la nacionalidad palestina, debiendo destacarse la Orden Palestina del Consejo y la Orden de Elección Legislativa. La primera fue considerada como Constitución, también denominada “dustour falasteen”, y se encargó de determinar la concepción de extranjero, considerando como tales a los sujetos de países europeos o americanos así como a los procedentes de Japón, no incluyendo en su delimitación a los habitantes nativos de un territorio que se encontrase sometido a un mandato establecido por un Estado europeo, ni tampoco a los súbditos del Imperio Otomano, ni a los que se encontrasen en situación de apatridia derivada de la pérdida de su nacionalidad otomana. De este modo, se refería a la concepción de ciudadanía de manera indirecta. En verdad, la normativa de este tiempo reconocía una nacionalidad palestina de hecho pero no de derecho, siendo todavía considerados ciudadanos otomanos regidos por la Ley de Nacionalidad Otomana de 1869¹⁶.También se debe resaltar el Tratado de Lausana¹⁷, firmado en Lausana, Suiza, el 24 de julio de 1923, que comenzó a ser aplicable en Palestina a partir del 6 de agosto de 1924. Dentro del mismo, la nacionalidad de los residentes en los antiguos dominios otomanos queda precisada en el artículo 30, al disponer que “los súbditos turcos que habitualmente residan en un territorio que, de conformidad con las disposiciones del presente Tratado, esté separado de Turquía, pasarán a ser ipso facto, en las condiciones que establezca la ley local, nacionales del Estado al que se transfiere dicho territorio”¹⁸. Siguiendo lo dispuesto en este artículo, el 24 de julio de 1925 se presentó la Orden de Ciudadanía Palestina, que entró en vigor el 1 de agosto de ese mismo año 1925. Dicha Orden recoge varias vías posibles de acceso a esta nacionalidad¹⁹:

1.ª Reconocimiento automático de la nacionalidad: Se prevé en su artículo 1.1, al disponer que aquellos súbditos turcos que residieran habitualmente en Palestina, a fecha de la entrada en vigor de la Orden, pasarían a ser ciudadanos palestinos. Los siguientes apartados del artículo 1 contienen los supuestos en los que el residente palestino decide optar por la nacionalidad turca, o por la nacionalidad del Estado en el que la “raza” del solicitante es la mayoritaria.

2.ª Derecho de opción: Dispuesto en el artículo 2, se refiere a los nacidos en Palestina que mantengan la nacionalidad turca y residan habitualmente en el extranjero. A los mismos se les posibilita optar por la ciudadanía palestina en un plazo de dos años desde la entrada en vigor de la norma, el 1 de agosto de 1925. El precepto, sin embargo, fue modificado por el Alto Comisionado Británico para Palestina, para que el plazo comenzase a contar desde el 6 de agosto de 1924, es decir, un año antes, finalizando por tanto en agosto de 1926. A consecuencia del cambio, una gran parte de la población nacida en Palestina y residente en el extranjero acabará cayendo en una situación de apatridia, puesto que, en virtud del Tratado de Lausana, perdían la nacionalidad turca que habían poseído, y no optaban, en el escaso plazo concedido, por la nacionalidad palestina.

3.ª Adquisición de la nacionalidad en virtud de nacimiento: El artículo 3 de la Orden prevé la adquisición de la nacionalidad palestina de forma originaria, empleando los criterios del ius sanguinis y del ius soli. La primera alternativa se basa en nacer fruto de un matrimonio lícito en Palestina, de padre que asimismo sea ciudadano palestino al tiempo del nacimiento; o bien en nacer fuera de Palestina de padre palestino al tiempo del nacimiento, que hubiera nacido en Palestina o hubiera adquirido su nacionalidad vía naturalización o en virtud de los artículos 1 (reconocimiento automático) o 5 (declaración de intención de optar por la nacionalidad palestina). Conforme al ius soli, adquieren la nacionalidad los nacidos en Palestina de matrimonios lícitos o ilícitos, cuya nacionalidad sea desconocida o no puedan adquirir la nacionalidad de otro Estado (lo que constituye un modo de evitar la apatridia). Por último, el artículo 4 de la Orden se refiere a la adquisición de la ciudadanía palestina en virtud de declaración, cuando el solicitante sea mayor de 18 años, ejerza la opción en los dos años siguientes a la entrada en vigor de la ley y haya nacido en Palestina pero posea la nacionalidad turca. Además, se exige que haya estado residiendo en Palestina, al menos, los seis meses inmediatamente anteriores a la declaración y que, en caso de haber residido fuera de Palestina no haya adquirido la nacionalidad de ningún otro Estado.

Como disposición común aplicable a las tres alternativas referidas, el art. 6 hace referencia a que el estatus jurídico de las mujeres casadas y los menores de edad, será el que tengan el marido o padres respectivamente.

4.ª Adquisición de la nacionalidad en virtud de naturalización: Se prevé en el artículo 7. Los requisitos que debe cumplir el solicitante son los siguientes: que haya residido en tierras palestinas al menos dos de los tres años inmediatamente anteriores a la solicitud; tenga buena conducta, un cierto nivel en lenguas inglesa, árabe o hebrea, y que su objetivo sea asentarse en Palestina para vivir allí. En su apartado tercero se indica que el Alto Comisionado, competente para expedir los certificados, puede tanto denegarlos como concederlos, amparándose en la salvaguarda del bien común. El artículo. 9 prevé que, tratándose de menores de edad, se les incorporará al certificado de naturalización de sus progenitores, y que no se concederá el certificado de naturalización a las personas con discapacidad (salvo las excepciones que pueda contener la norma).

Por esta vía, consiguieron naturalizarse como palestinos miles de personas, y casi en su totalidad se trataba de solicitantes judíos. Al mismo tiempo, como la concesión y la denegación se ejercieron de manera discrecional, un elevado número de palestinos devinieron apátridas, pues perdieron su condición de ciudadanos turcos/otomanos, y no se les expidió el certificado de naturalización.

5.ª Adquisición de la nacionalidad en virtud de matrimonio: El artículo 12 determina que la mujer de un palestino será considerada como ciudadana palestina. De hecho, si el marido acaba cesando en su ciudadanía, se permitirá, salvo las excepciones que dispone la norma, que su mujer pueda realizar una manifestación o declaración de conservación de su condición. Igualmente, el artículo 13 preceptúa que una mujer que haya adquirido la ciudadanía palestina en virtud de matrimonio, no perderá la misma por razón del fallecimiento de su marido o de la disolución de su matrimonio.

6.ª Declaración al llegar a la mayoría de edad: El artículo 14 apartado segundo de la Orden contempla que, quienes siendo menores de edad perdieron su ciudadanía palestina, puedan recuperarla durante el plazo de un año desde que obtuvieran la mayoría de edad, surtiendo efectos desde el momento en que se realice dicha declaración.

1.2 La fragmentación de Palestina tras el Mandato Británico

La Orden de Ciudadanía Palestina de 1925, siguió siendo aplicable hasta el final del Mandato Británico sobre esta tierra, y la declaración de independencia y establecimiento del Estado de Israel. De este modo, resultó eficaz hasta el 14 de mayo de 1948 y, tras la retirada de Reino Unido del territorio, a pesar de no haberse alcanzado los objetivos del Mandato, dejó de aplicarse de facto; asimismo, Palestina se fragmentó, a consecuencia de la guerra, en diversas regiones: Cisjordania, la Franja de Gaza, el recién creado Estado de Israel, y la ciudad de Jerusalén, con una situación jurídica especial²⁰. Me referiré seguidamente al régimen particular que ha seguido la ciudadanía palestina en cada uno de esos lugares.

1º) El régimen jurídico aplicable a la Franja de Gaza²¹:

Dicha región, tras el final del Mandato Británico, pasó a encontrarse bajo el control y la administración de Egipto. Aunque Egipto, en la práctica, solamente se encargaba de la representación y el amparo de los gazatíes, quienes, al carecer de autonomía acabaron perdiendo la ciudadanía obtenida durante el Mandato Británico²², a pesar de que el gobierno egipcio mantuvo la Orden Palestina analizada de 1925. Precisamente, la Proclamación del Estatuto Constitucional de Gaza, aprobado el 5 de marzo de 1962²³ dispone en su artículo 69 que “a menos que sean incompatibles con las disposiciones de este Estatuto Constitucional, todas las leyes, reglamentos y órdenes palestinas seguirán en vigor.[...] Lo anterior no debe menoscabar el derecho del Poder Legislativo de derogar o modificar leyes y reglamentos dentro de los límites de su competencia”, lo que en un sentido similar ya se contenía en el artículo 45 de la Ley Básica de la Franja de Gaza Núm. 255 de 1955²⁴.

A la pérdida de su ciudadanía se sumó la negativa de Egipto a facilitar a los residentes de la Franja de Gaza la nacionalidad egipcia, abocando a los gazatíes a una situación de apatridia. Según KHALIL se trataba de una apatridia de hecho y no de derecho, pues en el fondo seguían siendo ciudadanos palestinos a pesar de carecer de un “Estado que fuera suyo”²⁵. Es más, en la Proclamación de su Estatuto Constitucional de 1962²⁶ se reconoce la Franja de Gaza como “parte indivisible de la tierra de Palestina” (artículo 1), y en su artículo 3 se establece que “los palestinos son iguales ante la ley”, previendo en su artículo 2 (modificado el 5 de enero de 1965), que “la liberación de Palestina es un deber sagrado para sus hijos y para todos los árabes. Para ello, los palestinos de la Franja de Gaza trabajan junto con sus hermanos, los hijos de Palestina, dondequiera que estén, para formar una organización nacional (la Organización de Liberación de Palestina) cuyo objetivo supremo es trabajar juntos para recuperar la tierra usurpada de Palestina, y contribuir a lograr la misión del nacionalismo árabe”. Es decir, a raíz de esta normativa se está reconociendo la existencia de un territorio y un pueblo palestino, una de las principales razones que justificaron la decisión de Egipto de no conceder su nacionalidad a los residentes de Gaza²⁷.

2º) En relación con la región de Cisjordania²⁸:

Esta región pasó a formar parte de la Transjordania del rey Abdullah, logrando con ello tener la soberanía en las dos riberas del Jordán, y pasando a denominarse el conjunto del territorio en mayo de 1949 Reino Hachemita de Jordania. En este mismo período se deben destacar varios cambios normativos en la legislación, primeramente, de Transjordania, y, posteriormente, de la recién constituida Jordania, con la finalidad de integrar definitivamente a los palestinos en el territorio.

En el primer supuesto se incorporó una Ley Adicional a la Ley de Pasaportes Número 5 de 1942, mediante la que se pretendía facilitar un pasaporte de Transjordania a todos los árabes con nacionalidad palestina. Dichas previsiones quedaron ciertamente inaplicables cuando se integraron ambos territorios bajo una misma soberanía, pues existía libertad de movimiento entre las regiones. Igualmente, fruto de la conformación del nuevo Estado de Jordania, en 1949 se publicó la Ley Adicional Número 56 de 1949 a la Nacionalidad Jordana a través de la cual se consideraba a todos los residentes en el país como jordanos, incluyendo en dicha categoría a los que poseían la nacionalidad palestina, equiparando a todos ellos en derechos y deberes. En este mismo sentido se fue avanzando con el transcurso de los años, y el 4 de febrero de 1954 se publicó la Ley de Nacionalidad Jordana²⁹ que indica en su artículo tercero que, una persona será considerada como nacional si, entre otras razones, “No siendo Judío, poseía la nacionalidad Palestina antes del 15 de mayo de 1948 y en la fecha de publicación de esta Ley era residente habitual del Reino Hachemita de Jordania”³⁰.

En definitiva, la nacionalidad fue concedida a aquellos que poseían la nacionalidad palestina al tiempo en que se conformó el Estado de Israel. La situación en Jordania, sin embargo, cambió cuando se produjo el apoderamiento tanto de la Franja de Gaza como del territorio de Cisjordania por parte de Israel en el año 1967. El régimen de ocupación que se instauró puso fin a la autoridad que hasta entonces había ejercido el gobierno regio de Jordania. Como consecuencia de ello, Jordania rompió los vínculos que se forjaron con los palestinos, privándoles de la condición de ciudadanos jordanos. A pesar de ello, a los palestinos provenientes de la región de Cisjordania que se desplazaron a la otra parte de la rivera del Jordán, es decir, a la antigua Transjordania, se les permitió obtener la nacionalidad jordana con los derechos de ciudadanía ligados a la misma. Esta situación no fue la misma para los que huyeron de la Franja de Gaza al territorio de Jordania tras la mencionada ocupación israelí, puesto que, de conformidad con la ley, tuvieron la consideración de extranjeros. A pesar de ello, sí se les facilitó tanto el pasaporte jordano como el reconocimiento de algunos derechos básicos de la ciudadanía, como la educación.

3º) En relación con la zona de Jerusalén Este³¹:

Para entender la complejidad jurídica de esta región es preciso remontarse al Mandato Británico de Palestina de 1922, en cuyo artículo 13 se establece que le corresponde al Mandatario, el régimen de administración y salvaguarda de los Santos Lugares, incluyendo las edificaciones y espacios religiosos. A continuación, el artículo 14 dispone que, para llevar a cabo dichas funciones, en concreto, determinar el régimen de derechos y reclamaciones, le corresponderá al Mandatario proceder al nombramiento de una Comisión Especial.

Sin embargo, la creciente tensión en la zona tras la Segunda Guerra Mundial, supuso que el asunto fuera elevado a la recién constituida Organización de las Naciones Unidas (ONU), cuya Asamblea General emitió la Resolución 181 (II), de 29 de noviembre de 1947, aprobada sobre la base del informe de la comisión ad hoc encargada de estudiar la cuestión de Palestina³². En la parte III de dicha resolución se trata el régimen aplicable a la Ciudad de Jerusalén, disponiendo que le corresponderá un régimen específico, bajo la administración de las Naciones Unidas, a través del Consejo de Administración Fiduciaria. En concreto, en lo referente a la ciudadanía de los habitantes de esta región, que no solamente comprende el municipio de Jerusalén sino también “las aldeas y ciudades vecinas” (así lo indica el apartado B de la Parte III de la Resolución), su estatus se regula en el subapartado 11 del apartado C de la Parte III de la Resolución. Este indica que “todos los residentes pasarán a ser ipso facto ciudadanos de la Ciudad de Jerusalén, a menos que opten por la ciudadanía del Estado del cual han sido ciudadanos o que, si son árabes o judíos, hayan manifestado oficialmente su intención de hacerse ciudadanos del Estado árabe o judío respectivamente (...)”.

En definitiva, se reconocía una ciudadanía propia, independiente a las de los Estados árabe o judío. Sin embargo, la situación se agravó con la guerra árabe-israelí en 1948; a raíz de esta contienda la ciudad quedó fragmentada, siendo ocupada la parte más al este por Jordania (que ya había integrado la región de Cisjordania), y la sección más occidental por el recién creado Estado de Israel. Cada Estado reclamaba la correspondiente fracción para sí mismo, pero ninguno obtuvo el reconocimiento de la Comunidad Internacional. A pesar de ello, el ordenamiento jurídico israelí comenzó a aplicarse en la parte de Jerusalén Oeste sin que tuviera consecuencias internacionales dicha acción.

Años más tarde, Israel, tras la Guerra de los Seis Días, de junio de 1967, acabó ocupando también la fracción oriental que había estado bajo el poder jordano, y procedió a desplegar su soberanía sobre Jerusalén Este. El estatuto jurídico que se otorgó a los palestinos que se encontraban en las zonas recién ocupadas agregadas a Jerusalén fue el de residentes permanentes, no el de ciudadanos israelíes, lo que les impedía acceder a un pasaporte.

1.3. La Ley de Nacionalidad Judía 5712-1952

Para comprender la situación de la nacionalidad palestina es fundamental acudir a la Ley de Nacionalidad Judía de 1952³³. De acuerdo con el artículo 18 de dicha normativa se suprimieron las Órdenes de Ciudadanía Palestina, de 1925 a 1942, cesando en sus efectos desde el momento mismo de la creación del Estado de Israel, lo que conllevó un fenómeno de desnacionalización. Esta normativa permitió a los palestinos adquirir la nacionalidad (ciudadanía) israelí a través de distintos procedimientos. Así su artículo 3 recoge la adquisición por residencia, haciendo mención expresa al caso del ciudadano palestino, entendiendo que se aplicará con efectos retroactivos al momento de la constitución del Estado de Israel si se cumplen las siguientes condiciones: en primer lugar, el ciudadano debería estar registrado a fecha de 1 de marzo de 1952 como habitante/residente en el Registro de Habitantes 5709-1949; en segundo lugar, debía ser habitante de Israel al tiempo de la entrada en vigor de la presente ley (el 14 de julio de 1952), y, por último, debía encontrarse en Israel o en una zona que se hubiera convertido en parte de Israel una vez conformado como Estado, durante el período de tiempo que va desde su constitución, en 1948, hasta la entrada en vigor de esta ley, el 14 de julio de 1952, o bien, haber accedido legalmente a Israel en este tiempo. En relación a este procedimiento, AKRAM ha hecho notar certeramente que en la práctica a los palestinos les resultaba casi imposible cumplir con todos los requisitos descritos³⁴. Otra alternativa era la naturalización del artículo 5 de la Ley; que podrían obtenerla los mayores de edad que se encontraran en Israel, hubieran residido allí durante tres de los cinco años previos al momento de la solicitud y, teniendo intención de vivir en el país, estuvieran habilitados para residir de forma permanente; además, de poseer una nacionalidad previa, tendrían que renunciar a la misma. En todo caso, el ministro del Interior decidirá en definitiva si concede o no la ciudadanía³⁵.

2. EL DERECHO DE AUTODETERMINACIÓN PALESTINO

En los años 60 del siglo XX se constituyó una entidad que supuso un punto de inflexión en la historia del pueblo Palestino, la Organización para la Liberación de Palestina (OLP). Dicha institución elaboró la que se conoce como “Carta Nacional Palestina³⁶” en 1964, reformada en 1968 por el Consejo Nacional Palestino³⁷. En su artículo 2 proclama a Palestina como “unidad territorial indivisible”, de conformidad con los límites geográficos que tenía antes de la constitución del Estado de Israel, es decir, bajo el Mandato Británico. A continuación, el artículo 3 subraya el derecho de autodeterminación del pueblo árabe palestino; y el artículo 4 contempla la existencia de una identidad palestina, cuya población se integra, de acuerdo con el artículo 5, por los árabes que se encontraban residiendo de forma habitual en el territorio de Palestina hasta 1947, sin importar si posteriormente acabaron siendo desterrados o continuaron habitando su tierra. A estos añade los nacidos después de 1947, de padre palestino y, más adelante, en el artículo 6, a los judíos que habitaban aquel territorio antes de la “invasión sionista”.

Desde el momento del final del Mandato Británico y la conformación del Estado de Israel, la situación de Palestina a nivel internacional fue considerada como una problemática en torno a las personas refugiadas³⁸, hasta que, finalmente acaba tratándose de un tema vinculado con el derecho a la libre determinación de los palestinos. Precisamente, este derecho a la autodeterminación del pueblo palestino es reconocido, a nivel internacional, en virtud de la Resolución 2535 (XXIV) B, de 10 de diciembre de 1969, de la 1827ª sesión plenaria de la Asamblea General de las Naciones Unidas³⁹. La misma reconoce este derecho de manera indirecta al considerar la subjetividad internacional del pueblo palestino como titular de derechos inalienables⁴⁰, en concreto dispone lo siguiente “que el problema de los refugiados árabes de Palestina tiene su origen en que se les niegan derechos inalienables que poseen en virtud de la Carta de las Naciones Unidas y de la Declaración Universal de Derechos Humanos” y es reiterado, entre otras, en las siguientes resoluciones ⁴¹ :

1) Resolución 2649 (XXV), de 30 de noviembre de 1970, de la Asamblea General de las Naciones Unidas⁴², en la que condena los sistemas de gobierno que impiden que pueda ejercitarse el derecho de autodeterminación por aquellas poblaciones que disponen del mismo, haciendo expresa mención a Palestina y también a África meridional, considerando que este impedimento supone una transgresión de la Carta de las Naciones Unidas. Además, legitima a estos pueblos en la lucha “por todos los medios a su alcance” para poder hacer valer su derecho a determinarse libremente.

2) Resolución 2672 (XXV) C, de 8 de diciembre de 1970, de la Asamblea General de las Naciones Unidas⁴³. Dicha resolución viene a reiterar el derecho a la autodeterminación del pueblo palestino como el medio necesario para alcanzar “una paz justa y duradera en Oriente Medio”.

3) Resolución 3236 (XXIX) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, denominada “Cuestión de Palestina”, de 22 de noviembre de 1974⁴⁴. La misma expresamente dispone “reconociendo que el pueblo palestino tiene derecho a la libre determinación de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas”; e igualmente añade “reafirma los derechos inalienables del pueblo palestino en Palestina, que incluyen: a) El derecho a la libre determinación sin injerencia del exterior; b) El derecho a la independencia y la soberanía nacionales”. Asimismo, incluye una petición dirigida al Secretario General de las Naciones Unidas para que se constituya una relación de comunicación con la Organización para la Liberación de Palestina en lo referente a la situación de dicho territorio.

4) Resolución 34/44, de 23 de noviembre de 1979, de la Asamblea General de las Naciones Unidas⁴⁵. En la misma se hace hincapié en que el impedimento al ejercicio de los derechos a la autodeterminación y a la independencia, es constitutivo de “una amenaza grave y creciente a la paz y la seguridad internacionales”. Dicha resolución, asimismo, condena el régimen expansionista de Israel en la región de Oriente Medio, resaltando como óbice a los derechos de la libre determinación y la independencia de Palestina, la situación que padece la población civil mediante el fuego constante y el asolamiento de sus hogares. Por esta razón solicita toda la ayuda posible a la comunidad internacional para que estos derechos puedan realizarse. Además, “exige la liberación inmediata e incondicional de todas las personas detenidas o presas como consecuencia de su lucha por la libre determinación y la independencia”, debiendo ser respetados sus derechos.

5) Resolución 43/177, de 15 de diciembre de 1988, de la Asamblea General de las Naciones Unidas⁴⁶. En dicha resolución se considera necesario que el pueblo palestino pueda “ejercer su soberanía sobre su propio territorio ocupado desde 1967”, disponiendo que desde el 15 de diciembre de ese año 1988, se denomine al pueblo y la región como “Palestina”, dejando de hacer mención a estas cuestiones bajo referencias a la “Organización de Liberación de Palestina”.

En un sentido similar se ha pronunciado la Asamblea General en numerosas ocasiones⁴⁷, así como el Consejo de Derechos Humanos⁴⁸ de las Naciones Unidas, el cual “reafirma el derecho inalienable, permanente e incondicional del pueblo palestino a la libre determinación, incluido el derecho a vivir en libertad, justicia y dignidad y a establecer su propio Estado contiguo, soberano, independiente, democrático y viable”.

En lo referente a la Organización para la Liberación de Palestina, es preciso destacar el año 1974, ya que el 29 de octubre de ese año tuvo lugar la Séptima Cumbre Árabe en Rabat. En la misma se afirmó el derecho a la libre determinación de los palestinos; igualmente se reconoció a esta institución (la OLP) como “único representante legítimo del pueblo palestino en cualquier territorio palestino que sea liberado”⁴⁹. Este mismo año, la Asamblea General de las Naciones Unidas emite la Resolución 3237 (XXIX), de 22 de noviembre de 1974⁵⁰, en virtud de la cual se proporciona a la OLP la condición de observadora ante la Asamblea General de las Naciones Unidas. Dicho estatus jurídico deriva de la situación generada por la Guerra de Octubre de 1973, de la que surgió la necesidad de establecer un régimen de comunicación “Euro-Árabe”, que tenía por objeto abordar conjuntamente los problemas planteados y alcanzar la estabilidad de la región⁵¹.

Algunos autores, como DÍAZ BARRADO, han indicado que el pueblo palestino posee política y jurídicamente una subjetividad internacional que no puede ponerse en duda y solo puede expresarse a través de su constitución en Estado. Este mismo autor entiende que la presencia o subjetividad de Palestina se debe a la conjunción de varios factores⁵²:

1-La condición de la Organización para la Liberación de Palestina como entidad representante del pueblo palestino, y con la condición jurídica de observadora ante las Naciones Unidas, tal y como ya se ha indicado previamente; añadiendo el reconocimiento como Estado Observador no miembro de la misma.

2-El “Movimiento de Liberación Nacional” protagonizado por la Organización para la Liberación Palestina y por la Autoridad Nacional Palestina.

3-La presencia de una dirección política que unió al pueblo palestino en su afán de alcanzar su derecho a la autodeterminación, bajo el liderazgo de Yasir Arafat. Sin embargo, la inestabilidad política imperante actualmente entre las regiones de Palestina dificulta su legitimación en este aspecto.

4-Las resoluciones emitidas por la Asamblea General de las Naciones Unidas en las que se reconoce y reitera el reconocimiento del derecho a la libre determinación.

5-El establecimiento de redes de comunicación entre Palestina y numerosos Estados, llegando a disponer de presencia diplomática a nivel internacional.

6-El amparo proporcionado por “organizaciones regionales”, como la Liga Árabe⁵³.

En relación con esta cuestión, es preciso mencionar que el Consejo Nacional de Palestina proclamó la constitución e independencia de Palestina como Estado, el 15 de noviembre de 1988, en Argelia⁵⁴. En el texto de la Declaración de Independencia se reitera el ejercicio de sus derechos inalienables como pueblo, recordando que se tratan de derechos que se han reconocido previamente en la Cumbre Árabe, así como en numerosas resoluciones de las Naciones Unidas, y que consisten en la libre determinación, en la independencia política y en la soberanía que deben tener como pueblo en su tierra. Además, añade que “el Estado de Palestina es de los palestinos dondequiera que se encuentren; allí desarrollan su identidad nacional y cultural, disfrutan de completa igualdad de derechos y preservan sus creencias religiosas y políticas y su dignidad humana (...)”⁵⁵.

3. LA CONDICIÓN DE PALESTINA COMO ESTADO

Reafirmando su papel como actor internacional, Palestina solicitó su ingreso en la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) en mayo de 1989, es decir, poco después de su Declaración de Independencia. En la Nota Explicativa de la solicitud, se analizan los elementos necesarios para la constitución de un Estado, que son: la presencia de una población, de un territorio y de un gobierno. Dichos elementos son asimismo precisados en un Addendum a la Nota Explicativa, presentado el 2 de junio de 1989. De conformidad con los mismos se pueden extraer las siguientes precisiones referentes a los elementos definitorios de la estatalidad de Palestina⁵⁶:

Respecto de la población, la identidad de Palestina como pueblo puede remontarse al tiempo de la desintegración del Imperio Otomano, cuando a raíz de diversos Tratados, como fueron el de Sèvres o el de Lausana, quedó libre del dominio turco. Igualmente, las Naciones Unidas, en múltiples resoluciones, han considerado que el problema no eran únicamente los refugiados sino, en gran medida, el reconocimiento de sus derechos inalienables, entre ellos el de la autodeterminación, como ha indicado también la Declaración de Venecia del 13 de junio de 1980⁵⁷.

En cuanto al territorio, la Resolución 181 (II), de 29 de noviembre de 1947⁵⁸, incorpora, de manera detallada, el Plan de Partición con unión económica de la región de Palestina y las fronteras de los nuevos Estados Árabe y Judío que se van a conformar, dejando al margen el régimen de la ciudad de Jerusalén, como ya se ha expuesto previamente. Asimismo, se pretende asegurar “la inviolabilidad territorial” de los mismos y de los demás países de Oriente Medio, pues así lo indicó el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en su Resolución 242 de 22 de noviembre de 1967⁵⁹.

Por último, para que el Estado pueda existir, resulta necesario que sea soberano e independiente. La primera nota de autogobierno en Palestina tras el Mandato Británico tiene su origen en la aludida Resolución 181 (II) de las Naciones Unidas; que reconoce la independencia de los futuros Estados Árabe y Judío, disponiendo un período de transición desde la finalización del Mandato hasta el momento en que logren una verdadera independencia. Para facilitar este tránsito, primeramente, se preveía constituir una Comisión conformada por representantes de cinco Estados Miembros, que se elegirían teniendo en cuenta, entre otross, criterios geográficos. Se facultó a dicha Comisión para proceder a hacer efectiva la delimitación de las fronteras territoriales de cada Estado e instaurar un Consejo Provisional de Gobierno en ambos Estados, que, aunque en un primer momento debían regirse por lo que determinara la Comisión, de manera paulatina irían adquiriendo soberanía, correspondiéndoles la designación de Consejos Provisionales de Gobierno en su Estado respectivo. A continuación, la Resolución indica que los Consejos tendrán que preparar y convocar elecciones a una Asamblea Constituyente, a la que a su vez le corresponderá preparar una Constitución democrática, encargada de nombrar un Gobierno de carácter provisional sustitutivo del anterior Consejo.

En la solicitud para incorporarse como miembro a la UNESCO se hace referencia a la existencia de un Consejo Nacional de Palestina, como órgano representativo del pueblo palestino y con funciones legislativas. Este mismo se compone de Comités, debiendo resaltar el Ejecutivo, al que se le asignaron labores gubernativas de manera provisional, hasta que se constituyera un verdadero Gobierno; entonces, incluso, ya se había creado un Ministerio de Exteriores del que fue nombrado titular Farouk Kaddoumi.

3.1 La evolución política de Palestina

A nivel político, en Palestina han predominado sucesivamente varias corrientes ideológicas desde la conformación del Estado de Israel en 1948. La primera se consolidó entre los años 50 y principios de los 60, identificada con el Movimiento de Nacionalistas Árabes (MNA), propugnaba la unión de los Estados Árabes de la región, lo que se conoce como el panarabismo. Enfrentado al movimiento sionista así como al recién conformado Estado de Israel, entendían que, para dar solución a la situación de Palestina, resultaba necesaria la unidad del mundo árabe. El MNA se mostró incapaz de conseguir sus objetivos. En la década de los años 60, emergían nuevas tendencias políticas, como Fatah, que, al contrario del MNA, consideraba la liberación de Palestina como vía para alcanzar la unidad en el mundo Árabe, así, tal como explican BAUMGARTEN o ABU-TARBUSH, se pasa del eslogan “la unidad árabe era el camino para la liberación de Palestina” al de “la liberación de Palestina era el camino hacia la unidad árabe”⁶⁰.

Fue en Kuwait, en el año 1958, cuando se constituyó Fatah, término acrónimo inverso que proviene del árabe “harakat al-tabrîr al-filistiniyya”, castellanizado como “Movimiento de Liberación Nacional Palestino”, y que significa “apertura”. Su propuesta era más local, abogaba por la identidad y el nacionalismo palestinos, y además con una posición laica ante lo religioso. Fatah poco a poco fue adquiriendo un gran reconocimiento y pasó a ingresar en la OLP, constituida en 1964, junto con otros partidos que fueron surgiendo en los años 60, como los casos del Frente Popular para la Liberación de Palestina (FPLP), el cual deriva del MNA; así como del Frente Democrático para la Liberación de Palestina (FDLP), que tenía una ideología próxima al FPLP. Fatah pasó a dirigir la OLP en 1969, al obtener la mayor parte de los votos en el V Consejo Nacional Palestino. Fatah se caracterizó por defender la liberación de Palestina, dando cabida a todos los palestinos, independientemente de su posición social, sus creencias o ideologías. Fatah, como principal partido político de la OLP, tuvo el control sobre los esenciales órganos de gobierno palestinos como el Consejo Nacional Palestino (CNP), el Consejo Central, el Comité Ejecutivo, las misiones diplomáticas y de información en el exterior, así como sobre los órganos constituidos después de que se firmaran los Acuerdos de Oslo: la Autoridad Nacional Palestina (ANP) y el Consejo Legislativo Palestino (CLP)⁶¹.

La supremacía de Fatah en el gobierno concluyó en las elecciones legislativas del 25 de enero de 2006, cuando otro grupo político, Hamás, gana 74 escaños de un total de 132, mientras que Fatah, obtuvo 45 escaños. El término Hamás es el acrónimo de Movimiento de Resistencia Islámica, en árabe “harakat al-muqâwama al-islamiyya”, y significa “resistencia”, “celo” o “entusiasmo”. Se constituyó entre finales de 1987 y principios de 1988, en el marco de la Primera Intifada, sin embargo, su origen se remonta a principios del siglo XX, con la creación de la sociedad de Hermanos Musulmanes en Egipto en 1928. Dicha Hermandad tenía como principal objetivo expandir el Islam, como se puede concluir de su lema fundamental: “Dios es nuestro objetivo, el Corán es nuestra constitución, el Profeta es nuestro líder, la lucha es nuestro camino y la muerte por Dios es la más alta de nuestras aspiraciones”. La Hermandad comenzó su andadura en la Franja de Gaza para el año 1946, buscando la “reislamización” de sus gentes pues, según TRAVIN, para proseguir la lucha contra Israel en aras a restablecer su tierra, resultaba precisa la reimplantación y expansión del Islam entre los palestinos, de este modo se lograría la reunificación del mundo árabe en su lucha contra el Estado de Israel, lo que en parte nos sitúa en el escenario del denominado “panarabismo”. El 25 de noviembre de 1946 se constituye la sociedad de Hermanos Musulmanes de Palestina en la Franja de Gaza. En un primer momento la Hermandad carecía de un carácter político y militar, pues se había orientado hacia las actividades sociales, destacando en sus labores de ayuda y de beneficencia, siendo las universidades y las mezquitas sus principales focos de islamización y de expansión de su conocimiento y concepciones. Sus principales focos de actividad han sido la Universidad Islámica y el Centro Islámico, ambos en Gaza⁶².

No fue hasta comienzos de la década de los 60 cuando empezó a tener transcendencia y repercusión en la esfera pública, adquiriendo representación en el ámbito sindical, y también en el profesional. De hecho, TRAVIN indica que el propio Estado de Israel contribuyó a la adquisición de prestigio y poder de la Hermandad en la región palestina ocupada, con el objeto de mermar el predominio de la OLP, de manera que también menoscabarían el poder de Fatah como principal fuerza política. Sin embargo, la política de ocupación israelí con la construcción de colonias en suelo palestino conllevó un auge del nacionalismo árabe que derivó en la constitución definitiva de Hamás en febrero de 1988. Hamás surge dentro de la Hermandad Musulmana, pero poco a poco desplazó a esta y fue ganando popularidad, haciendo frente a la ocupación de Israel desde el período de la Primera Intifada, y disputando el poder a las otras tendencias políticas existentes en Palestina. La estructura de Hamás se conformaba por tres facciones: una de corte política, cuyo fin consistía en obtener financiación y conseguir adeptos a sus ideales; otra consistente en el servicio de inteligencia y, en último lugar y con mayor relevancia, la facción militar, conocida como las “Brigadas Izz al-Din al-Qassam”. Dichas Brigadas tenían capacidad para tomar sus propias decisiones, y se caracterizaron por ejercer la resistencia a la ocupación israelí, entre 1994 y 2005, sirviéndose de mártires que cometían ataques suicidas y, posteriormente procedieron a emplear cohetes como principal armamento. Poco después de la II Intifada, y tras años de conflicto y enfrentamiento tanto con Israel como con la oposición política, en especial con Fatah, en el año 2006 Hamás ganó las elecciones legislativas, acabando con el predominio que había ejercido Fatah desde 1969⁶³.

Esta situación, unida a la retirada de Israel de la Franja de Gaza, conllevó que Hamás pasara a gobernar en la práctica dicha región, a pesar que desde los Acuerdos de Oslo de 1993, se reconoció la conformación de una institución de gobierno, que ejerciera sus funciones sobre una parte de la Franja Gaza y de Cisjordania; dicha entidad es la Autoridad Nacional Palestina, que se encuentra identificada con Fatah. A raíz de la complejidad de gobierno en los territorios, actualmente y a partir del momento en que Hamás se hace con el control de Gaza en 2007, en Palestina no hay un único régimen de gobierno, sino que en Cisjordania se encuentra ejerciendo la administración y labores de mando, la Autoridad Nacional Palestina, mientras, en la Franja de Gaza el control es ejercido por Hamás⁶⁴.

3.2 Reconocimiento de Palestina por la UNESCO y por las Naciones Unidas: La condición de Estado observador

Palestina ha sido finalmente admitida como Estado parte de la UNESCO el 31 de octubre de 2011⁶⁵, contando con el apoyo de 107 Estados que votaron a favor de su admisión, entre ellos España, 52 abstenciones y 14 votos en contra. Este reconocimiento se enmarca en un espacio temporal próximo a la solicitud de la incorporación y reconocimiento de Palestina como un Estado miembro de la Organización de las Naciones Unidas, planteada el 23 de septiembre de ese mismo año. Este reconocimiento como parte de la UNESCO supuso un cambio que ha servido netamente de impulso a su consideración como miembro de las Naciones Unidas⁶⁶.

La solicitud de admisión de Palestina como Estado miembro de las Naciones Unidas fue examinada por el Comité de Admisión de Nuevos Miembros, el cual emitió un informe al respecto, publicado el 11 de noviembre de 2011⁶⁷, donde evaluaba el grado de cumplimiento de los requisitos establecidos por el artículo 4 de la Carta de las Naciones Unidas⁶⁸, presupuesto necesario para su admisión. Indica que para el reconocimiento es necesario disponer de cuatro elementos que enumera la Convención sobre Derechos y Deberes de los Estados de 1933, en concreto en su artículo 1, que preceptúa lo siguiente: “El Estado como persona de Derecho Internacional debe reunir (...): 1. Población permanente. 2. Territorio determinado. 3. Gobierno. 4. Capacidad de entrar en relaciones con los demás Estados”. Respecto de la población y el territorio se determinó que ambos requisitos se daban, incluso aunque hubiera una “falta de fronteras precisas”. En lo que se refiere a la capacidad para establecer relaciones, se concretó que igualmente se cumplía, y más teniendo en cuenta la condición de Palestina como parte de la UNESCO. Los que plantearon dudas fueron los referentes a la gobernabilidad de la región y a la pacificidad de la misma, en definitiva, a si Palestina detenta un gobierno propio y si este en verdad es “amante de la paz”. Las dudas se deben a que Palestina no gozaba de un único gobierno, pues tal y como se ha expuesto, la Franja de Gaza se encuentra en la práctica bajo el control de Hamás, impidiendo que la ANP esté al cargo de la gobernación de toda Palestina; y precisamente Hamás tiene por objeto resistir la ocupación israelí mediante el empleo de la violencia. Hay otro requisito que recoge el artículo 4 de la Carta de las Naciones Unidas que causó titubeos a la hora de considerar su cumplimiento, se trata de la aceptación y capacidad de cumplimiento de las obligaciones que recoge dicha Carta, requiriéndose por parte del Estado interesado una proclamación o declaración de voluntad de acatar con sus correspondientes deberes, concretándose estos en la “voluntad de llegar a un arreglo pacífico de controversias” y “abstenerse de recurrir a la amenaza o el uso de la fuerza en sus relaciones internacionales”. La incertidumbre acerca de si Palestina cumple con esta última condición, se debe a que Hamás no se comprometió a acatar la misma⁶⁹.

A la vista de esas dudas, el reconocimiento quedó inconcluso, pero se planteó la posibilidad de aceptar a Palestina como Estado observador en lugar de Estado miembro. El 29 de noviembre de 2012, la Asamblea General de las Naciones Unidas reconoció a Palestina el estatuto jurídico de Estado observador no Miembro de las Naciones Unidas en su resolución 67/19⁷⁰. Este reconocimiento no implicó, tal y como indica BERMEJO GARCÍA⁷¹, “la existencia de un Estado Palestino desde un punto de vista jurídico”; de hecho, esta condición jurídica implicó que Palestina tenía derecho a participar ante las Naciones Unidas, pero no a votar en los asuntos de la misma⁷². En similar sentido se pronuncian GUTIÉRREZ ESPADA y CERVELL HORTAL, quienes al analizar la Resolución 67/19, llegan a la conclusión de que en la misma no se dota a Palestina de una personalidad jurídica propia como Estado, puesto que no se profundiza sobre qué supondrá la condición de Estado observador, mientras que para la constitución de un Estado palestino, la resolución hace hincapié en alcanzar la paz y que cesen el conflicto y el clima de hostilidad bélica en Oriente Medio así como el régimen de ocupación israelí, y que se cumpla con la solución biestatal, de conformidad con la delimitación territorial previa a la ocupación de 1967, con la confianza depositada en que el Consejo de Seguridad lleve a cabo una valoración positiva de la solicitud de 23 de septiembre de 2011 relativa a la admisión de Palestina como miembro de pleno derecho en las Naciones Unidas. De este modo, concluyen que en ese momento “Palestina no reúne los elementos constitutivos que el Derecho internacional exige para el Estado”, por lo que la condición de Estado observador reconocida a Palestina es de naturaleza política más que jurídica⁷³.

Frente a la consideración manifestada, otros juristas, como CARDOSO SQUEFF o MAPELLI RODRIGUES, entienden que debería ostentar la condición de Estado siguiendo con la teoría declarativa de reconocimiento⁷⁴, al interpretar que posee los elementos requeridos para ello por la Convención de Montevideo. De hecho, destacan que tras su estatus de observador en las Naciones Unidas, ha pasado a ser parte de la Corte Penal Internacional, del Fondo Monetario Internacional, del Banco Mundial, de la Organización Mundial del Comercio, de la INTERPOL (Policía Internacional), de la Agencia Internacional de Energía Atómica, de la Organización de Aviación Civil Internacional, de la Organización para la Prohibición de las Armas Químicas; e igualmente ha refrendado varios Tratados o Convenios Internacionales, como son los Convenios de Ginebra de 1949 y sus protocolos adicionales de 1977 (referentes al derecho internacional humanitario en situaciones bélicas⁷⁵); así como el Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares, y la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Precisamente, por esta presencia en el plano internacional consideran que se cumple el último de los requisitos de la Convención de Montevideo, que consiste en la capacidad de relacionarse con otros Estados⁷⁶.

3.3 Reconocimiento internacional de Palestina. El caso concreto de España

Actualmente, 148 países reconocen a Palestina como Estado, teniendo lugar los primeros reconocimientos tras la Declaración de Independencia de Palestina del 15 de noviembre de 1988, entre los que cabría destacar los de sus territorios vecinos Egipto y Jordán, en noviembre de dicho año, mientras, que el reconocimiento por el Líbano o Siria, llegaría años más tarde, el 30 de noviembre de 2008, y el 18 de julio de 2011, respectivamente. En la Unión Europea, hasta 2024, habían decidido reconocer el Estado palestino Bulgaria, Chipre, Eslovaquia, Hungría, Polonia, República Checa, y Suecia. Precisamente, los últimos acontecimientos que están teniendo lugar en Palestina, y en especial en la Franja de Gaza, a consecuencia del ataque del 7 de octubre de 2023, han llevado a reconocer Palestina a otros países de dentro y fuera de la Unión Europea, como Barbados y Jamaica, en abril, Trinidad y Tobago, las Bahamas, Noruega, Irlanda, y España, en mayo, y Eslovenia y Armenia, en junio⁷⁷.

España ha dado un giro de 180 grados en su posición. Ninguno de los tres poderes había considerado la estatalidad palestina, ni consiguientemente el reconocimiento efectivo de tal nacionalidad. El Tribunal Supremo se había pronunciado a este respecto, entre otras, en su sentencia de 21 de marzo de 2017⁷⁸, desestimando el recurso de casación interpuesto frente a la sentencia de la Audiencia Nacional de 28 de abril de 2016⁷⁹.

En su sentencia, la Audiencia Nacional se había pronunciado acerca de la solicitud del estatuto de apátrida de la solicitante, quien nació en Arabia Saudí, de madre con nacionalidad saudí, y de padre palestino. En dicha resolución, se valora la posibilidad de la solicitante de adquirir o bien la nacionalidad saudí, o bien la palestina. Respecto de la posible nacionalidad saudí de la interesada se pronunció la Embajada del Reino de Arabia Saudí en España, determinando que la solicitante no podía adquirir la nacionalidad saudí, de acuerdo con la normativa de ese país; y en lo que se refiere a la posible nacionalidad palestina, un informe del Ministerio de Asuntos Exteriores de 3 de febrero de 2016 indica la condición de Palestina como Estado reconocido a nivel internacional por más de 130 países, y diversas organizaciones internacionales, resaltando su estatus jurídico como Estado observador de la ONU; situación que no ha compartido España, por lo que el informe llega a la conclusión de que el pasaporte palestino es un documento de viaje con eficacia administrativa, y no de un documento acreditativo de la nacionalidad palestina.

La Audiencia Nacional hace suyo el criterio del informe del Ministerio de Asuntos Exteriores, negando la condición de apátrida a esa persona procedente de Palestina. La Audiencia razona que el artículo 1.1 de la Convención de 1954 sobre el Estatuto de los Apátridas dice que el solicitante de dicho estatuto no debe ser “considerado como nacional suyo por ningún Estado, conforme a su legislación”, circunstancia que no se cumple, puesto que a pesar de que España no reconoce Palestina como Estado, ni por ende, la nacionalidad palestina, otros países sí reconocen ambas. La sentencia literalmente dispone que este contexto “permite descartar que la actora se encuentre en situación de imposibilidad de ostentar o adquirir nacionalidad, constando que cuenta con una a la que una mayoría de los Estados existentes en el mundo reconocen, y ello con independencia de las posibles dificultades de acceso territorial que terceros pudieran oponer, según alega, cuestión ajena a lo sustanciado en el litigio”. El Tribunal señala que el pasaporte que posee la interesada “permite a su portador regresar al territorio actualmente controlado por la Autoridad Palestina”.

El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación interpuesto, el cual se centra en la infracción del art. 34 de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, y del art. 1.1. de la Convención mencionada, pues entiende que el fin de la apatridia es “otorgar protección a cualquier persona que no tenga el amparo y apoyo de un Estado” y que “para esta finalidad carece de relevancia que el Estado decisor reconozca o no al Estado de la nacionalidad del solicitante, toda vez que ese extremo inocuo a los fines que la institución pretende: reconocido o no por el Estado decisor, el Estado de procedencia otorga su protección a su nacional, y ese dato excluye la apatridia”.

Bien distinta había sido la solución a la que había llegado la propia Audiencia Nacional en su sentencia de 2 de abril de 2008⁸⁰, en la que se aborda la situación de un refugiado palestino nacido en Libia, que carece de pasaporte o documento de identidad palestino, pero dispone de un documento de viaje para refugiados palestinos, facilitado por la República Árabe de Egipto, y residió en los Emiratos Árabes Unidos antes de su llegada a España. Ante dicha situación se procedió a estudiar las diversas opciones de nacionalidad que tenía el refugiado palestino. En primer lugar, respecto de Libia se dispone que, aunque nació allí, no posee ningún lazo o vínculo con dicho país, careciendo de derecho de residencia, de documentación de viaje o de identidad libia, lo que le impide adquirir la nacionalidad libia. En segundo lugar, se precisa que no puede adquirir la nacionalidad de Emiratos Árabes Unidos, al haber caducado su permiso de residencia. En tercer lugar, el documento de viaje como refugiado, aunque haya sido expedido por la República Árabe de Egipto, no le confiere la nacionalidad de dicho Estado. Y finalmente, en cuanto a la nacionalidad palestina, de donde son originarios sus padres, el refugiado no tiene un derecho de residencia permanente en la demarcación de la ANP, ni tampoco posee un documento acreditativo de identidad palestino o un pasaporte, ni dispone de una tarjeta de identidad palestina (necesaria para que se expida el pasaporte o documento de identidad), con lo cual tampoco es reconocido como palestino. Por todo ello, se le reconoce el estatuto de apátrida, pues el refugiado cumple con los requisitos para ello, de conformidad con la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas, al no ser “considerado como nacional suyo por ningún Estado”.

Una vez España ha reconocido a Palestina como Estado, no debería conllevar complicaciones reconocer la existencia de una nacionalidad palestina, poniendo con ello fin a la compleja situación jurídica que los palestinos padecían, como se comprueba mediante las resoluciones analizadas. Ahora habrá que esperar a conocer los siguientes pasos en las relaciones bilaterales entre ambos países.

4. CONCLUSIONES

De todo el estudio que hemos llevado a cabo, pueden extraerse algunas importantes conclusiones:

La nacionalidad palestina comienza a ser considerada tardíamente, a partir de la Orden de Ciudadanía Palestina de 1925, que dispone varias vías de acceso a la misma. Una de ellas, el derecho de opción, posibilitaba el acceso si se ejercía en un plazo de dos años desde la entrada en vigor de la norma, sin embargo, la intempestiva modificación del plazo, conllevó que muchos de los posibles beneficiarios acabasen cayendo en una situación de apatridia al no conseguir optar a la ciudadanía palestina en el limitado período establecido.

La Orden se dejó de aplicar en la práctica cuando Reino Unido se retiró del territorio de Palestina. Ésta acabó dividiéndose en diversas regiones, cada una con su propio régimen jurídico. En la Franja de Gaza, los palestinos pasan a estar bajo soberanía egipcia, perdiendo su ciudadanía y ello a pesar de que, sobre el papel, se seguía aplicando la Orden de 1925. En relación con Cisjordania, cuando se constituyó el reino de Jordania, los palestinos pasaron a tener la condición de jordanos, pero, tras la ocupación israelí de 1967, a aquellos palestinos procedentes de Cisjordania que se trasladaron a la región de la antigua Transjordania, se les posibilitó el acceso a la nacionalidad jordana, mientras que en otros casos, la ruptura de los vínculos con los antiguos palestinos determinó la pérdida de su ciudadanía jordana. Finalmente, si bien sobre la ciudad de Jerusalén imperaba un régimen propio, este se perdió con la guerra árabe-israelí, y tras la ocupación por Israel en 1967, se proporcionó a los palestinos de Jerusalén oriental la condición de residentes permanentes-pero no la de ciudadanos israelíes-, lo que les dejaba sin derecho a pasaporte.

Además, es necesario tener en cuenta que, con la Ley de Nacionalidad Judía de 1952, las órdenes de ciudadanía palestina fueron suprimidas y, aunque se permitió el acceso a la nacionalidad israelí a los palestinos por distintos cauces, en la práctica muy pocos lograron acceder a la misma, de tal modo que se fue produciendo lo que podría denominarse una cierta desnacionalización.

Estando la nacionalidad ligada a la existencia de una entidad estatal, el proceso seguido hasta finales de los años sesenta por los territorios nos lleva a constatar que, por razones históricas y políticas de diferente índole, Palestina perdió ese carácter. Justamente en esa década, paulatinamente, se inicia el camino inverso, esto es, hacia el nuevo reconocimiento de su estatalidad.

El derecho a la autodeterminación de Palestina es proclamado por la Carta Nacional Palestina de 1964 y, posteriormente, con carácter internacional, es reconocido de manera indirecta en la Resolución 2535 (XXIV) B, de 10 de diciembre de 1969, de la Asamblea General de las Naciones Unidas, considerando el mismo como un derecho inalienable del pueblo palestino, y reiterado en numerosas resoluciones emitidas hasta la actualidad, entre las que destacan las resoluciones: 2649 (XXV), de 30 de noviembre de 1970, 2672 (XXV) C, de 8 de diciembre de 1970, 3236 (XXIX), de 22 de noviembre de 1974, y 34/44, de 23 de noviembre de 1979. También lo es por otras muchas del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas.

Conforme al Derecho internacional, la condición de Estado, tiene como requisitos la presencia de una población, un territorio, un gobierno pacífico y, también, la capacidad de establecer relaciones internacionales. El requisito que plantea problemas es el del gobierno por la fragmentación de Palestina y el establecimiento de diferentes regímenes dependiendo de la zona de residencia. Que en la Franja de Gaza el control haya sido ejercido en las últimas décadas por Hamás -que ha rechazado resolver las controversias de forma pacífica y sin emplear la fuerza en sus relaciones internacionales-, ha supuesto una grave dificultad añadida para el reconocimiento de la condición estatal.

A pesar de ello, Palestina ha sido reconocida como Estado observador no Miembro de las Naciones Unidas y, aunque la doctrina debate si en verdad debe ser considerada como Estado o no, lo cierto es que ya se encuentra integrada como parte de diversas instituciones internacionales como la UNESCO, la Corte Penal Internacional, o el Banco Mundial, entre otras. Asimismo, ha pasado a ser reconocida por 148 países.

No ha sido hasta mayo de 2024 cuando España ha reconocido de manera definitiva a Palestina como Estado. Antes de esa fecha, no se había considerado ni su estatalidad ni su nacionalidad efectiva, de tal modo que el Tribunal Supremo español entendía que una persona procedente de Palestina no podía tener la condición de apátrida, pues considera que la misma debe proporcionarse a aquella persona que carezca del amparo de un Estado, independientemente que el Estado decisor reconozca o no al Estado de la nacionalidad del solicitante. De hecho, la Audiencia Nacional en su sentencia de 28 de abril de 2016, determina que una persona procedente de Palestina no puede ser considerada como apátrida, aunque España no reconozca este Estado ni su nacionalidad, pues otros países reconocen ambas condiciones.

Es pronto para afirmar cuáles serán las consecuencias del reconocimiento de Palestina, pero se trata de un hito histórico, de una decisión de hondo calado, y, sin duda, tendrá implicaciones en el modo de abordar la cuestión de la nacionalidad por cada uno de los poderes públicos españoles.