MINORÍA GITANA. ESTATUTO JURÍDICO Y POLÍTICAS PÚBLICAS

ROM MINORITY. LEGAL STATUS AND PUBLIC POLICIES

Paulino César Pardo Prieto

Selene de la Fuente García

Derecho Eclesiástico del Estado

Universidad de León

RESUMEN

No existe un acuerdo generalizado en torno al sentido de la categoría de “minoría” ni, mucho menos, acerca de su aplicabilidad a ciertos colectivos como la población gitana española. En esta contribución proponemos un análisis y una reflexión multidisciplinar acerca del uso del término y los resultados prácticos a que conduce su utilización (o no) en el diseño e implementación de políticas públicas específicas. La reflexión resulta hoy pertinente a la vista de los distintos instrumentos jurídicos nacionales e internacionales que han contribuido durante las tres últimas décadas a generar un nuevo marco de oportunidades para las mujeres y los hombres gitanos.

PALABRAS CLAVE

Minorías, pueblo gitano, políticas públicas, igualdad, antigitanismo.

ABSTRACT

There is no single meaning for the category of "minority" or its applicability to certain groups, such as the Spanish Roma population. In this article we offer a multidisciplinary analysis of the concept of minority and the practical consequences of its use (or not) in the design and implementation of specialized public policies. Reflection on this argument is pertinent due to the publication of different legal instruments (national and international) that have contributed in the last three decades to consolidate a new context of opportunities for Roma women and men.

KEYWORDS

Minorities, Roma, Public Policy, Equality, Anti-Gypsyism

SUMARIO: 1. La dificultad para convenir una definición general de minoría. 1.1. Definición en los instrumentos internacionales. 1.2. En sede doctrinal. 2. Aplicación de los elementos definitorios de minoría al pueblo gitano. Especial referencia a España. 2.1. Etnicidad. 2.2. La lengua: El romanó 2.3. Religiosidad. 3. El pueblo gitano en las políticas públicas. 3.1. La Estrategia Nacional para la Igualdad, Inclusión y Participación del Pueblo Gitano 2021-2030. 3.2. La Ley 15/2022, para la igualdad de trato. 4. Algunas conclusiones.

1. LA DIFICULTAD PARA CONVENIR UNA DEFINICIÓN GENERAL DE MINORÍA¹

Para delimitar el concepto de “minoría”, acudiremos en primer lugar a los Tratados Internacionales y a las definiciones acuñadas por la doctrina tanto jurídica como la proveniente de diversas ciencias auxiliares.

Como veremos, no es este un problema menor y su resolución es la antesala de la siguiente cuestión: ¿Es adecuado en el marco del ordenamiento jurídico español utilizar el concepto de minoría para referirnos a la población gitana?. Y, en última instancia: ¿en qué términos condiciona esa aplicabilidad a la población gitana un tratamiento jurídico diferenciado?

En los siguientes epígrafes procuraremos obtener las pertinentes respuestas.

1.1. Definición en los instrumentos internacionales

La Declaración Universal de los Derechos Humanos, no menciona específicamente el término minoría². Sin embargo, su articulado se fundamenta en la idea de que "Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros", lo que lleva a proclamar el derecho a la igualdad "sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición"³. Desde esa igualdad de derechos que acompaña a la igual dignidad humana, se construyen los derechos de las minorías⁴.

Una igualdad no solo formal sino sustancial, por ello la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, del 21 de diciembre de 1965, de un lado, prohíbe "toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública" y, de otro, añade que: "Las medidas especiales adoptadas con el fin exclusivo de asegurar el adecuado progreso de ciertos grupos raciales o étnicos o de ciertas personas que requieran la protección que pueda ser necesaria con objeto de garantizarles, en condiciones de igualdad, el disfrute o ejercicio de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, no se considerarán como medidas de discriminación racial, siempre que no conduzcan, como consecuencia, al mantenimiento de derechos distintos para los diferentes grupos raciales y que no se mantengan en vigor después de alcanzados los objetivos para los cuales se tomaron"⁵.

Sí hay una indicación precisa en el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al determinar que: “En los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se negará a las personas que pertenecen a dichas minorías el derecho que les corresponde, en común con los demás miembros de su grupo a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma”⁶. De nuevo, es la simple condición de seres humanos la que determina el disfrute pleno de las garantías y los derechos reconocidos⁷.

A día de hoy, la materialización más completa de ese artículo 27 es la Declaración sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas⁸, donde se acuña la obligación de los Estados de proteger las identidades de las “minorías" de carácter nacional, étnico, cultural, religioso o lingüístico, dentro de los respectivos territorios, y fomentar las condiciones para su promoción a través de medidas apropiadas, ya sean legislativas o de otro tipo.

Entre esos derechos se encuentran⁹: 1) Disfrutar de su propia cultura, a profesar y practicar su propia religión, y a utilizar su propio idioma, en privado y en público, libremente y sin injerencia ni discriminación de ningún tipo; 2) participar efectivamente en la vida cultural, religiosa, social, económica y pública, especialmente en aquello que afecte a las personas del grupo o los territorios donde vivan; 3) establecer y mantener sus propias asociaciones, así como contactos libres y pacíficos con otros miembros de su grupo y con personas pertenecientes a otras minorías, incluidos aquellos transfronterizos con ciudadanos de otros Estados con los que estén relacionados por vínculos nacionales, étnicos, religiosos o lingüísticos.

Al descender de lo universal a lo regional, observamos que el Consejo de Europa, primando el consenso del mayor número posible de países miembros, no incorporó al Convenio Marco para la Protección de las Minorías Nacionales¹⁰ una definición de minoría, dejando a los Estados la delimitación del término.

Entre los suscriptores, no obstante, observamos en las declaraciones finales que Alemania reconoce a efectos del convenio a "los daneses de nacionalidad alemana y los miembros del pueblo zorbo de nacionalidad alemana (...) al igual que los grupos étnicos que residen tradicionalmente en Alemania, es decir, a los frisones, sintis y gitanos de nacionalidad alemana"; Dinamarca aplica el término a "la minoría alemana en la Jutlandia meridional"; Estonia considera "minoría nacional" a los ciudadanos de Estonia que "residen en territorio de Estonia; mantienen vínculos antiguos, firmes y duraderos con Estonia; se distinguen de los estonianos por sus características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas” y actúan entre sí “motivados por la preocupación de conservar en su seno sus tradiciones culturales, su religión o su lengua, que constituyen las base de su identidad común"; Luxemburgo considera minoría nacional a "un grupo de personas instaladas desde hace muchas generaciones en su territorio, que tienen la nacionalidad luxemburguesa y que han conservado características distintas en el ámbito étnico y lingüístico" y, por último, Macedonia utiliza el término “minoría nacional” para las poblaciones "albanesa, turca, valaca, gitana y serbia que viven en el territorio de la República". Suiza, por su lado, define “minoría” a efectos del convenio como: "individuos numéricamente inferiores al resto de la población del país o de un cantón, cuyos miembros son nacionales suizos, tienen lazos antiguos, firmes y duraderos con Suiza y se guían por la voluntad de salvaguardar juntos lo que constituye su identidad común, en particular su cultura, sus tradiciones, su religión o su idioma"; Austria remite a su derecho interno, en concreto a la Ley de grupos étnicos (Volksgruppengesetz) de 1976, donde se designan minorías nacionales a "los grupos que viven y tradicionalmente han tenido su hogar en algunas partes del territorio de la República de Austria y que están integrados por ciudadanos austríacos con lenguas maternas no alemanas y con sus propias culturas étnicas"; Letonia, a los ciudadanos letones que difieren del grupo más numeroso "en términos de cultura, religión o idioma, que tradicionalmente han vivido en Letonia durante generaciones y se consideran miembros del Estado y de la sociedad de Letonia, los cuales desean preservar y desarrollar su cultura, religión o idioma" al igual que "las personas que no sean ciudadanos de Letonia u otro Estado pero que residan permanente y legalmente en la República de Letonia, que no pertenezcan a una minoría nacional en el sentido del Convenio Marco para la Protección de las Minorías Nacionales, tal como se define en la presente declaración, pero que se identifiquen con una minoría nacional que cumpla la definición contenida en la presente declaración, gozarán de los derechos prescritos en el Convenio Marco, a menos que la ley prescriba excepciones específicas"¹¹.

En el caso de España, una comunicación contenida en una nota verbal de la Representación Permanente de España ante el Consejo de Europa, de fecha 14 de noviembre de 2016, registrada en la Secretaría General el 15 de noviembre de 2016, indica lo siguiente:

"El Gobierno de España tiene el honor de comunicar que, tras la información anterior facilitada por España que figura en la carta de fecha 26 de junio de 2003 dirigida al Presidente del Comité Consultivo del Convenio Marco para la Protección de las Minorías Nacionales, copia de la cual fue transmitida por el Representante Permanente de España al Secretario General del Consejo de Europa en la misma fecha, España reitera que, de conformidad con sus disposiciones constitucionales, ha interpretado sistemáticamente el Convenio Marco en el sentido de que no existe en su territorio ninguna minoría nacional. La Convención Marco se aplica a los ciudadanos españoles de la comunidad gitana (roma, gitanos), aunque estos ciudadanos no constituyen una minoría nacional"¹².

El fruto más importante del Convenio Marco ha sido la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias, hecha en Estrasburgo el 5 de noviembre de 1992¹³ pero ni en ella ni en otro convenio se ha precisado el sentido exacto del término minoría.

Aunque la Asamblea del Consejo de Europa llegó a recomendar la adopción de un Protocolo Adicional, donde sí estaba prevista esa precisión, por ahora no ha llegado a aprobarse¹⁴. Como las declaraciones incorporadas al Convenio Marco ponen de manifiesto, son muchas las dudas y las heridas que ha dejado la cuestión de las minorías nacionales en los territorios europeos, especialmente a lo largo del siglo XX, por más que la historia del continente haya también demostrado que la protección de las minorías nacionales es esencial para la estabilidad, la seguridad democrática y la paz, a lo que solo puede contribuir la creación de un clima de tolerancia y diálogo para que la diversidad cultural sea una fuente y un factor, no de división, sino de enriquecimiento de toda la sociedad¹⁵.

La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea¹⁶, avanzando por el mismo camino que los otros textos internacionales comentados, si en su artículo 1 sitúa como clave de todos los derechos reconocidos la dignidad humana¹⁷, en el artículo 20 proclama el principio derecho de igualdad de todas las personas, en el artículo 21 prohíbe toda discriminación -mencionando expresamente las que tengan su origen en el sexo, raza, color, orígenes étnicos o sociales, características genéticas, lengua, religión o convicciones, opiniones políticas o de cualquier otro tipo, pertenencia a una minoría nacional, patrimonio, nacimiento, discapacidad, edad u orientación sexual- y, finalmente, en el artículo 22 proclama el compromiso de la Unión con la garantía y respeto de la diversidad cultural, religiosa y lingüística¹⁸.

Dentro de la Segunda Parte del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea¹⁹, titulada "No discriminación y ciudadanía de la Unión", el artículo 18 prohíbe las discriminaciones con carácter general y el artículo 19 habilita a los poderes de la Unión para adoptar acciones adecuadas en la lucha contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual²⁰. Varias directivas han contribuido a hacer realidad ese mandato, particular mención merece la Directiva 2000/43/CE, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico²¹; como en otros ámbitos supraestatales, tampoco la Directiva hace apenas mención a las minorías (una solo vez, para referirse a las "minorías étnicas"), prefiriendo acudir a conceptos más generales, como los que forman parte de su título²².

De nuevo, comprobamos hasta qué punto las cuestiones relacionadas con las "minorías nacionales" constituyen un motivo para la confrontación política difícil de gestionar dentro de cada Estado y en las relaciones de unos Estados europeos con otros²³.

1.2. En sede doctrinal

Si acabamos de indicar que los textos internacionales muestran una cierta reacción a delimitar el concepto de "minoría" o "minoría nacional" y que esto puede tener en parte su causa en cuestiones políticas, hemos de considerar también que desde otras ciencias -a las que nosotros acudimos aquí como auxiliares- se insiste en la complejidad (y hasta imposibilidad) de ofrecer un concepto cerrado y con validez universal²⁴. Escapa a las pretensiones de este trabajo una exhaustiva revisión bibliográfica, nos conformamos con las que han llevado a cabo otros previamente, de las que se deduce un concepto de minorías "contextual o relacional y dinámico", como también corresponde a los criterios que se utilizan más habitualmente para su definición: un estimable número de personas, que interactúan entre sí con intensidad, compartiendo unos modelos y unas expectativas, al tiempo que son capaces de reconocerse como diferentes frente al resto de las personas con las que conviven en sociedad²⁵. Podría decirse, al menos, que el grupo es "frecuentemente, de escasas dimensiones, definido por rasgos culturales innegociables - raza, lengua, religión, tradiciones, etc. - y se encuentra en una situación grave de dependencia respecto a una estructura de poder, estatal o supraestatal"²⁶, formulación que encaja bastante bien con la tipología presente en la generalidad de los instrumentos internacionales²⁷, donde se contemplan tres tipos de minorías: étnicas, religiosas y lingüísticas. Además, eventualmente, aparece señalada con caracteres diferenciados una cuarta, que ya hemos mencionado, la de minoría nacional que, estando alejada de nuestro objeto de interés, dejaremos parcialmente a un lado²⁸.

Pasamos a examinar las minorías a la luz de aquella tipología.

1.2.1. El carácter minoritario

Como juristas, nos preguntamos quiénes han de ser considerados miembros del grupo a fin de identificar los titulares concretos de los derechos asociados a la condición de pertenencia y definir los mecanismos más adecuados para la protección y promoción de sus derechos.

En la clásica definición de Capotorti, se indicaba que la minoría lo es en tanto que "grupo numéricamente inferior al resto de la población de un Estado, que se encuentra en una posición no dominante"²⁹. Hoy, tanto los organismos internacionales como la doctrina especializada, junto a la idea de un grupo amplio de personas que se autoreconoce diferente y es excluido, por esa diferencia, de los derechos que el ordenamiento otorga a otro, prefieren incidir en "la posición no dominante" más que en la propia inferioridad numérica, si bien muy habitualmente los dos elementos aparecen unidos³⁰.

1.2.2. Etnicidad.

Durante el siglo XIX se produjeron intensos debates en campos científicos como la antropología o la sociología, vinculando el concepto “raza” con la legitimidad de discriminar a las personas sobre la base de atributos biológicos. Los horrores a que dieron lugar la persecución racial de los regímenes nazi alemán o el fascista italiano -entre otros-, en su propio territorio estatal, o, más en general, las dinámicas colonizadoras en África o Asia, así como la crítica científica a las propias teorías raciales, tuvieron como consecuencia su más enérgico rechazo. En el ámbito del Derecho internacional, especialmente en las Naciones Unidas, el concepto de raza nunca fue utilizado en ese significado anterior y, desde bien pronto, los documentos y convenios internacionales lo recondujeron al fomento de la igualdad y la superación de la opresión a la que habían estado sometidos los grupos racializados³¹. Un hito especialmente significativo lo constituyó la Declaración de la UNESCO sobre la raza y los prejuicios raciales de 1978, de acuerdo con cuyo artículo primero:

"1. Todos los seres humanos pertenecen a la misma especie y tienen el mismo origen. Nacen iguales en dignidad y derechos y todos forman parte integrante de la humanidad.

2. Todos los individuos y los grupos tienen derecho a ser diferentes, a considerarse y ser considerados como tales. Sin embargo, la diversidad de las formas de vida y el derecho a la diferencia no pueden en ningún caso servir de pretexto a los prejuicios raciales; no pueden legitimar ni en derecho ni de hecho ninguna práctica discriminatoria, ni fundar la política de apartheid que constituye la forma extrema del racismo.

3. La identidad de origen no afecta en modo alguno la facultad que tienen los seres humanos de vivir diferentemente, ni las diferencias fundadas en la diversidad de las culturas, del medio ambiente y de la historia, ni el derecho de conservar la identidad cultural.

4. Todos los pueblos del mundo están dotados de las mismas facultades que les permiten alcanzar la plenitud del desarrollo intelectual, técnico, social, económico, cultural y político.

5. Las diferencias entre las realizaciones de los diferentes pueblos se explican enteramente por factores geográficos, históricos, políticos, económicos, sociales y culturales. Estas diferencias no pueden en ningún caso servir de pretexto a cualquier clasificación jerarquizada de las naciones y los pueblos"³²

Desde la sociología y la antropología se ha analizado pormenorizadamente el sentido que ha de atribuirse al término "etnia", advirtiendo sus cercanías y disimilitudes con otros que suelen asociársele, así como sus consecuencias para la articulación económica y política de las sociedades. Se insiste, además, muy significativamente, en sus conexiones con el término "cultura"³³.

En el derecho internacional no encontraremos ninguna definición de “cultura” a la que se pueda conceder un carácter universal; si pretendemos manejar una acepción útil a los efectos de nuestro estudio, Naciones Unidas nos ofrece algunos rasgos de su concepto y algunas consecuencias para la acción normativa de los Estados singulares. Así: "Toda persona tiene derecho a tomar parte libremente en la vida cultural de la comunidad"³⁴, esto es, a "participar en la vida cultural", adoptando para asegurar tal derecho las medidas necesarias para su "conservación, desarrollo y difusión"³⁵ y en aquellos Estados donde existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas "no se negará a las personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural"³⁶.

La conexión entre etnia y cultura nos lleva, en relación a un grupo minoritario, a la vivencia de una historia y un pasado en común, la práctica de unas tradiciones y costumbres propias y, en definitiva, a una peculiar forma de vida.

1.2.3. La lengua.

La generalidad de los Estados europeos -con pequeñas excepciones como Portugal, Albania e Islandia-, son plurilingües, conviviendo lenguas mayoritarias y minoritarias en cada uno de ellos y operando unas y otras como factores de distinción de sus poblaciones³⁷.

La lengua es uno de los elementos que sirven para identificar a un grupo, además de actuar como instrumento delimitador³⁸. Se dice que: "La lengua representa en una etnia mucho más que un elemento de comunicación entre sus miembros. La lengua es el archivo y la síntesis de las principales experiencias históricas de una comunidad y que se han ido paulatinamente sedimentando e incorporando a su léxico y estructura"³⁹.

En el artículo 1 de la Declaración sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas, se reconoce expresamente la trascendencia que el idioma tiene para las personas y la formación de identidades comunitarias, requiriendo de los Estados que garanticen "la existencia y la identidad lingüística de las minorías dentro de sus territorios respectivos y foment(e)n las condiciones para la promoción de esa identidad", adoptando "medidas apropiadas, legislativas y de otro tipo, para lograr esos objetivos”. El adecuado tratamiento jurídico de las lenguas minoritarias facilita la integración y promoción social y política de sus miembros⁴⁰.

Esa es también la inspiración de la Carta europea de las lenguas regionales o minoritarias y su articulado se dirige a garantizar por parte de los Estados signatarios cauces para su mejor conservación y promoción, incluso dejando en un segundo plano si esas lenguas contribuyen -o en qué medida- a la configuración de minorías identificadas en torno a ellas⁴¹.

1.2.4. Religiosidad.

El artículo 1 de la Declaración sobre la eliminación de todas las formas de intolerancia y discriminación fundadas en la religión o las convicciones⁴², coherentemente con el art. 18 de la DUDH, proclama que:

“1.Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión; este derecho incluye la libertad de tener o de adoptar la religión o las creencias de su elección, así como la libertad de manifestar su religión o sus creencias, individual o colectivamente, tanto en público como en privado, mediante el culto, la celebración de los ritos, las prácticas y la enseñanza.

2. Nadie será objeto de medidas coercitivas que puedan menoscabar su libertad de tener o de adoptar la religión o las creencias de su elección.

3. La libertad de manifestar la propia religión o las propias creencias estará sujeta únicamente a las limitaciones prescritas por la ley que sean necesarias para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral públicos, o los derechos y libertades fundamentales de los demás.

Este reconocimiento no solamente ampara el derecho a las convicciones religiosas, sino, también, las ideológicas; es decir, no solamente es un derecho a la libertad de creencia religiosa, sino también a la libertad de pensamiento y de conciencia, incluido el derecho individual a adoptar el ateísmo⁴³

La religión representa un conjunto de creencias en las que los individuos depositan su fe. Toda religión impone normas, valores y tradiciones que derivan del resultado de factores fuertemente enlazados con elementos de orden histórico, cultural y social, los cuales rigen el comportamiento de una comunidad en el ámbito individual y social, y se reflejan en la vida cotidiana de sus creyentes⁴⁴.

Íntimamente relacionado con el elemento religioso y su papel conformador de fuertes vínculos identitarios, se hallan los símbolos y las prácticas rituales colectivas. La importancia e influencia de la religión en la vida de las minorías preocupó intensamente a la Sociedad de Naciones, llevándola a fomentar tratados dirigidos a crear mecanismos de protección especializados para las minorías religiosas⁴⁵.

2. APLICACIÓN DE LOS ELEMENTOS DEFINITORIOS DE MINORÍA AL PUEBLO GITANO. ESPECIAL REFERENCIA A ESPAÑA

Los romaníes son una minoría transnacional cuyo reconocimiento legal varía entre los distintos países. En el ámbito del Consejo de Europa, como hemos visto, algunos miembros (entre los que se sitúa España) no han reconocido a ninguna minoría nacional -tampoco a la gitana- y otros, a pesar de la amplitud de su presencia, no identifican a los romaníes como tal (Italia, Portugal, Dinamarca, Chipre, Grecia, Bélgica) sin perjuicio de ofrecer garantías apreciables a la realización de algunos derechos, culturales, lingüísticos o de otro tipo, que se predican de los grupos minoritarios⁴⁶.

La población gitana se sitúa en el entorno del uno y medio por ciento del total español⁴⁷. No hay un acuerdo general en cuanto a su consideración como tal minoría⁴⁸, si bien no hay duda acerca de la persistencia de elementos objetivos y, desde luego, una voluntad subjetiva reiterada a lo largo del tiempo de mantener la identidad gitana, lo que debe llevar a considerar que estamos ante una "minoría cultural" española, cuyos elementos culturales son definidos en torno a la Romipén⁴⁹. Junto a esos elementos positivos, ha de considerarse también la importancia del sentimiento de exclusión por parte de la sociedad en que viven⁵⁰.

2.1. Etnicidad

No hay unos rasgos físicos que distingan terminantemente a la población gitana del resto. Quizá el aspecto está sobre todo determinado por la condición socioeconómica (dedicación laboral, precariedad de los recursos, menor atención y capacidad de acceso a cuidados médicos)⁵¹ . Las encuestas realizadas muestran también que para buena parte de ellos, "el hecho de no tener rasgos físicos gitanos ha favorecido su invisibilidad" o "piensan en los rasgos poco gitanos de sus hijos e hijas como un factor que les beneficiará", lo que motiva también a una "invisibilización étnica", esto es, a esconder la propia identidad romaní en el convencimiento de que eso evitará la exclusión y el racismo. Este concepto de “invisibilidad étnica” se utiliza, por ejemplo, para referirse a una estrategia de afrontamiento de los gitanos con éxito educativo, los cuales esconden su identidad a compañeros y profesores para evitar la exclusión y el racismo⁵².

Si hay un elemento de cohesión que resulta del comportamiento social real o esperado, desde una perspectiva socio-cultural, se señalan como representaciones características de los gitanos españoles "el sistema de parentesco; la jefatura con sus funciones y ejercicio, la unidad familiar con la diferencia de funciones del varón y la mujer; y la actividad económica"; en torno al valor que mantienen para el colectivo esos aspectos parece posible encontrar una parte significativa de la identidad comunitaria⁵³.

Como hemos dicho, entre los elementos configuradores de la etnicidad o, si se prefiere, de las identidades minoritarias, uno de los que tiene más peso es la trayectoria histórica. No es posible en este espacio hacer un análisis detallado pero sí, al menos, ofrecer algunas pinceladas acerca de la llegada a Europa y a la península ibérica de los gitanos, así como de su evolución y permanencia como grupo diferenciado, tanto por su característico modo de vida (lengua, cultura, tradiciones, valores) como por la represión e intento de asimilación de que fueron objeto a lo largo de los siglos⁵⁴.

La llegada del pueblo gitano a Occidente se remonta a hace unos mil años^. Tomaron diferentes rutas y caminos, lugares como los actuales Afganistán, Irán, Armenia y Turquía⁵⁵. Su llegada a Europa, según historiadores y lingüistas, sucedió entre los siglos X y XII d.C. entre el 1415 y 1425. Se cree mayoritariamente que entraron por Rumanía, aunque hay otras teorías que defienden que lo hicieron por Egipto, de donde derivaría la palabra “gitano”⁵⁶. Al cabo de algún tiempo, se observan a lo largo del continente europeo expresiones de rechazo hacia el pueblo gitano que irían materializándose en disposiciones de distinto calado que contemplan desde la expulsión de ciertos territorios -principados alemanes (1500), Dinamarca o Suecia (1589)- a la penalización de sus modos de vida Suiza, (1514), Maguncia (1714) o, incluso, la separación de las familias en Alemania (1710) y Austria (1839) ⁵⁷.

Es en el siglo XX cuando se registran los episodios más trágicos y devastadores, durante el Holocausto se convirtieron en habituales la esterilización, la persecución penal, las torturas y los asesinatos (“porajmos”, en lengua romaní). A partir de 1943, a medida que avanzaba la guerra y la derrota del nazismo se hacía evidente, los incidentes sangrientos y las muertes masivas se incrementaron. El 2 de agosto de 1944 miles de gitanos, junto a otros grupos disidentes, desde liberales a socialistas, comunistas y anarquistas, fueron sometidos a las cámaras de gas, dentro de la comunidad rom se hace referencia a esos sucesos como “La noche de los gitanos”, conmemorándose en numerosos países⁵⁸. Se calcula que fueron asesinados durante la Segunda Guerra Mundial más de medio millón de personas en Jasenovac, Auschwitz- Birkenau, Smolensk y Chelmno⁵⁹.

En lo que se refiere a España, se tiene constancia escrita de que algunos grupos comenzaron a llegar hacia el siglo XV. El primer documento habla del 12 de enero de 1425⁶⁰, cuando un hombre gitano, considerado conde, habría sido recibido en Zaragoza por el Rey Alfonso V, quien le autorizaría -a él y el resto de acompañantes gitanos-, a recorrer las tierras de la corona para acudir a Santiago de Compostela. Desde ese momento se suceden los documentos relativos a nuevas poblaciones gitanas. No se conocen problemas de convivencia durante décadas, hasta el siglo XVI, cuando se multiplican los ejemplos de limitación y represión contra los gitanos⁶¹. Después de siglos viviendo como otros súbditos más de la corona española, siempre entre la coexistencia y la represión, todavía en el siglo XX normas como la Ley de 5 de agosto de 1933 (de "vagos y maleantes")⁶², los sitúa en el punto de mira al considerar entre los "estados peligrosos para la seguridad" numerosos aspectos muy presentes en su vida cotidiana, como la extrema pobreza, el intercambio informal de bienes, la itinerancia o la falta de domicilio determinado. El posterior reglamento de 3 de mayo de 1935 favoreció la arbitrariedad de su aplicación y más aún la llegada de la dictadura, por cuanto amplió las conductas tipificadas, hizo uso habitual de cada una de las medidas preventivas previstas y estableció sanciones sin cortapisa de ningún tipo⁶³.

2.2. La lengua: El romanó

El pueblo gitano, cuenta con una lengua propia de origen indoeuropeo, el romanó o lengua romaní. . Ha sido y es utilizado cada día por millones de personas gitanas por todo el mundo, especialmente en los distintos países de Europa⁶⁴. A día de hoy, muchos países occidentales reconocen el romanó como una lengua minoritaria. Este reconocimiento se formalizó en noviembre del 1992, cuando los Estados miembros del Consejo de Europa llevaron a cabo la ratificación en Estrasburgo de la Carta Europea de las Lenguas Minoritarias o Regionales, comprometiéndose a proteger, entre otras lenguas minoritarias, las "no territoriales", entre las que se considera especialmente el romanó⁶⁵.

En España desapareció -prácticamente- hace más de dos siglos, debido a la política asimilacionista y de persecución aplicada por la monarquía⁶⁶. También se contemplan otros factores que han podido tener incidencia en la progresiva desaparición del romanó en nuestro país, tales como la fortaleza de la lengua oficial mayoritaria -el castellano-, la dispersión por diversas zonas geográficas y el carácter esencialmente oral de su expresión, sin apenas vestigios literarios en nuestro país⁶⁷.

2.3. Religiosidad

Gran parte de la comunidad gitana presenta convicciones personales de carácter religioso, las cuales son protagonistas en el día a día, así como en importantes celebraciones y tradiciones. Llega a afirmarse incluso que partes esenciales del sistema de valores y de los elementos diferenciadores han sido formados en torno a la religión⁶⁸.

En nuestro país, los gitanos creyentes, pertenecen al cristianismo, si bien el catolicismo es una de las vertientes profesadas, el protestantismo evangélico es la corriente mayoritaria⁶⁹. El evangelismo, se viene desarrollando en diferentes iglesias, sin embargo, con la que se identifica la mayoría de la comunidad gitana, es la Iglesia Evangélica Filadelfia, liderada por gitanos pastores pentecostalistas que ocupan un espacio elevado dentro de la jerarquía protestante española⁷⁰.

Por tanto, aunque no se puede hablar de adscripción de las personas gitanas a una exclusiva confesión, de lo que no hay duda es del intenso poder de la religión y el estrecho vínculo de buena parte de la población gitana hacia ella⁷¹.

3. EL PUEBLO GITANO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

En los ámbitos universal y regional europeo son numerosas las acciones adoptadas para visibilizar a la población gitana. España se ha mostrado reacia a la utilización del término “minoría” y, como dijimos, ha desechado la expresión “minoría nacional”. Ha optado por otros como “población” o “pueblo” y, a partir de ellos, el ordenamiento español -y la concreción de sus previsiones en las diversas políticas-, muestra una decidida voluntad de acotar y superar la discriminación de la que es víctima este grupo y que, como acertadamente subraya REY MARTÍNEZ, responde a tres características principales (especialmente en nuestro país): "1) está muy arraigada en el tiempo y afecta a numerosos espacios de la existencia; 2) es llamativa la esquizofrenia que resulta de una abundante normativa protectora, sobre todo de carácter internacional, coexistente, en general, con escasos avances reales en la igualdad entre gitanos y no gitanos; 3) por último, la discriminación racial es la más odiosa de todas porque es estigmatizante"⁷².

Desde la garantía de la igualdad, la inclusión y la participación de esta población, en España se han creado cauces de gobernanza, marcos institucionales, instrumentos jurídicos y recursos de financiación centrados en la promoción del “pueblo gitano”, vinculando todo ello no a unos ciertos derechos atinentes al grupo sino a los derechos individuales resultantes de la idea de dignidad personal que fundamenta el sistema democrático (artículos 9 y 10 de la Constitución). Distintas instituciones son ejemplo de ello en los niveles regional y local (como los consejos de minorías) o, en el plano nacional, el Consejo Estatal del Pueblo Gitano creado en 2005⁷³, y la Fundación “Instituto de Cultura Gitana”, creada en 2007⁷⁴.

Desde la sociedad civil, la “Propuesta de Ley Orgánica del Estatuto Cultural Gitano”, a pesar de dedicar un amplio espacio a la idea de minoría en su largo preámbulo, sigue en gran medida ese planteamiento que posterga el debate acerca de la naturaleza minoritaria del grupo e incide, en cambio, en la certeza de su existencia y el reconocimiento de los derechos de las personas que forman parte del mismo, asentando sus previsiones en la igualdad constitucional; entendida, de una parte, como valor superior del ordenamiento jurídico (artículo 1.1 de la CE) y, de otra, como derecho, a la igualdad formal o jurídica (artículo 14 de la CE) y a la igualdad sustancial o real (artículo 9.2 de la CE), insistiendo en que es la mejor realización del valor a través de la acción de los poderes públicos y la plena vigencia del derecho -como tal, de naturaleza exclusivamente individual- a lo que se dirige la norma⁷⁵.

Los dos principales instrumentos generales que han sido aprobados en los últimos años en orden a la sustancial mejora de las condiciones de vida de la población gitana tampoco hacen referencia a la idea de minoría⁷⁶. Ambos, por lo demás, dan aplicación a los compromisos supranacionales que vinculan a España y han contado para su elaboración con la amplia participación de la sociedad civil⁷⁷: 1) la Estrategia Nacional para la Igualdad, Inclusión y Participación del Pueblo Gitano 2021-2030⁷⁸ y, 2) la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación⁷⁹.

3.1. La Estrategia Nacional para la Igualdad, Inclusión y Participación del Pueblo Gitano 2021-2030

La actual Estrategia da continuidad a la que había sido implementada durante la década anterior y cuyos resultados finales muestran un desigual grado de cumplimiento de los objetivos previstos. En la Estrategia 2012-2020, se consolidaron logros valiosos en ciertos aspectos de la política educativa, como el incremento de la escolarización de la población gitana en la Educación Infantil o el avance en la universalización de la escolarización; no tanto en el aumento del éxito académico del alumnado gitano en Educación Primaria y Secundaria o el incremento del nivel educativo de la población adulta⁸⁰. En el empleo, se registran cambios positivos en cuanto se ha incrementado la proporción de población gitana ocupada en actividades por cuenta ajena (asalariados) -lo que supone una aproximación a los estándares del resto de la población-, pero no se constatan avances en otros indicadores relacionados con la reducción de la precariedad laboral entre la población gitana o la mejora de su cualificación profesional. Con relación a las condiciones de vida, se ha avanzado algo en cuanto a chabolismo, infravivienda y calidad del alojamiento. No se han producido mejoras significativas en el estado de salud ni en la reducción de las desigualdades frente al resto de la sociedad de las poblaciones adulta e infantil, salvo en la población femenina de las distintas edades⁸¹.

La Estrategia 2021-2030, formula nuevas políticas a partir de los logros y fracasos de la precedente y también de los mandatos europeos que requieren de los Estados medidas eficaces para corregir las situaciones de desigualdad en las que se halla la población romaní. Se han asumido, además, compromisos específicos determinados por el elevado número de personas gitanas que viven en España; dos en particular: 1) el diseño de planes operativos para prevenir y luchar contra la discriminación, el antigitanismo, la segregación educativa y residencial, los prejuicios y estereotipos antigitanos y, 2) la configuración en todos los niveles de la Administración del Estado de medidas "mainstream" que incluyan explícitamente a la población gitana a nivel nacional, regional y local⁸².

El primer Informe de evaluación parcial (bienio 2021-2022), por ahora, no arroja datos que permitan esclarecer el grado de éxito de las políticas emprendidas. Conocemos que ha habido un importante incremento de los recursos financieros y que en el período 2021-2022, la Administración General del Estado y las comunidades autónomas han dado continuidad a iniciativas ya contempladas en años anteriores (más de dos tercios de las financiadas); predominan las acciones a pequeña escala o proyectos de impacto localizado y de breve temporalización (más de la mitad) sobre medidas más amplias⁸³.

En relación con aquellos dos compromisos que se acaban de señalar, parece que estaría operando en favor de su cumplimiento el que las estrategias o planes regionales de inclusión de la población gitana están alineados con la nueva Estrategia Nacional (2021-2030), "lo que ha facilitado la coherencia en el diseño e implementación de estas políticas a nivel territorial"⁸⁴. Quizá lo más significativo del Informe sea también que todas esas políticas son coherentes con la exigencia europea de combinar políticas de inclusión dirigidas a amplios grupos poblacionales con medidas específicas dirigidas a la población gitana. Se trata de dar cumplimiento a un enfoque dual "que combina el mainstreaming y el targeting, reconoce la importancia de abordar las necesidades concretas de la población gitana al mismo tiempo que promueve su inclusión en las políticas generales dirigidas a grupos vulnerables". De este modo, las medidas se integran en un contexto más amplio, que toma en consideración grupos poblacionales que se encuentran en situaciones similares a las de la población gitana⁸⁵.

3.2. La Ley 15/2022, para la igualdad de trato

La norma no tiene como objetivo directo la protección o promoción de la población romaní, su marco es mucho más amplio: "garantizar y promover el derecho a la igualdad de trato y no discriminación, respetar la igual dignidad de las personas en desarrollo de los artículos 9.2, 10 y 14 de la Constitución" y con vistas a ese fin "regula derechos y obligaciones de las personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, establece principios de actuación de los poderes públicos y prevé medidas destinadas a prevenir, eliminar, y corregir toda forma de discriminación, directa o indirecta, en los sectores público y privado"⁸⁶.

Especificando aquello que no concretaba el enunciado del artículo 14 de la Constitución, determina que: "Nadie podrá ser discriminado por razón de nacimiento, origen racial o étnico, sexo, religión, convicción u opinión, edad, discapacidad, orientación o identidad sexual, expresión de género, enfermedad o condición de salud, estado serológico y/o predisposición genética a sufrir patologías y trastornos, lengua, situación socioeconómica, o cualquier otra condición o circunstancia personal o social", salvo que "los criterios para tal diferenciación sean razonables y objetivos y lo que se persiga es lograr un propósito legítimo o así venga autorizado por norma con rango de ley, o cuando resulten de disposiciones normativas o decisiones generales de las administraciones públicas destinadas a proteger a las personas, o a grupos de población necesitados de acciones específicas para mejorar sus condiciones de vida o favorecer su incorporación al trabajo o a distintos bienes y servicios esenciales y garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades en condiciones de igualdad"⁸⁷. A lo largo del articulado de la Ley vendrá dispuesto cuándo esas intervenciones discriminadoras positivas son posibles⁸⁸.

Resulta imprescindible destacar que solo hay una mención explícita a la población gitana, cuando el artículo 13, apartado tercero establece: "Las administraciones educativas otorgarán, en el currículo de todas las etapas, una atención especial al derecho de igualdad de trato y no discriminación. Asimismo, se fomentará la inclusión, en los planes de estudio en que proceda, de enseñanzas en materia de igualdad de trato y no discriminación, tolerancia y derechos humanos, profundizando en el conocimiento y respeto de otras culturas, particularmente la propia del pueblo gitano y la de otros grupos y colectivos, contribuyendo a la valoración de las diferencias culturales, así como el reconocimiento y la difusión de la historia y cultura de las minorías étnicas presentes en nuestro país, para promover su conocimiento y reducir estereotipos"⁸⁹. Ahora bien, no obstante esa falta de referencias explicitas, resulta necesario indicar que al cohonestar la Estrategia 2021-2030 con la Ley 15/2022 y recorrer las situaciones de hecho referidas en la norma y las modalidades de actuación propuestas en orden a su superación, comprobaremos que se está ofreciendo solución a los problemas de buena parte de la población gitana, legislando desde criterios más amplios. O como dice literalmente la Ley en su preámbulo "haciendo frente de manera omnicomprensiva a todas las formas de discriminación" se abordan "formas históricas de discriminación como el antigitanismo".

4. ALGUNAS CONCLUSIONES

El concepto de minoría es "contextual o relacional y dinámico", a falta de una definición general, su aplicabilidad dependerá de circunstancias atinentes al grupo humano considerado (número, nacionalidad, etnia, lengua, religión) pero también de otras ajenas al mismo: la fluidez de las categorías empleadas para la construcción del término, el marco temporal o geográfico, la posición de económica o política de sus miembros, la mayor o menor interactuación de sus potenciales integrantes bien entre sí bien con el resto de la sociedad... Incluso, de que la aproximación metodológica que se lleva a cabo tenga lugar desde una u otra perspectiva científica. Así, desde un punto de vista estrictamente jurídico, un determinado colectivo podrá ser considerado minoría en un país y, en condiciones de hecho similares -que serían perfectamente válidas para la sociología o la antropología-, no disponer de la misma consideración en otro.

Hemos comprobado que entre sus contenidos aparecen siempre la etnicidad, la religión y la lengua. La intensidad de la presencia de al menos uno de ellos permite dirimir el carácter identitario del grupo examinado. Diferentes autores han identificado en España a los gitanos como una minoría y ello a pesar de que el Estado español parece evitar la aplicación del término a ese colectivo y, desde luego, desecha la expresión “minoría nacional”. Por nuestra parte, coincidimos con quienes hablan de minoría insistiendo en los datos culturales, religiosos, lingüísticos e históricos, así como en la existencia de representaciones características de los gitanos españoles tales como el sistema de parentesco; la jefatura y su ejercicio; la unidad familiar con roles diferenciados para el varón y la mujer; o la dedicación a ciertas actividades económicas.

La vigente Estrategia Nacional para la Igualdad, Inclusión y Participación 2021-2030, como otros muchos documentos políticos y jurídicos españoles, prefiere utilizar la expresión “pueblo gitano”. Con ella, en ocasiones, se refiere a un colectivo reconocible cuyos derechos civiles, sociales y culturales han de ser promovidos por los poderes públicos y defendidos frente a terceros. En otras, la referencia es más bien a una parte de la población gitana que se encuentra en circunstancias de especial vulnerabilidad y ha de ser tenida en consideración específicamente por las características diferenciales que han de acompañar a la intervención.

Los distintos instrumentos jurídicos nacionales e internacionales, han contribuido, especialmente durante las tres últimas décadas, a procurar un nuevo marco de oportunidades para las mujeres y los hombres gitanos. Acabar con el antigitanismo, en cualquiera de modalidades, y realizar el principio-derecho de igualdad han de ser objetivos asumidos por toda la sociedad, del mismo modo que son objetivos señalados de las agendas públicas de los Estados europeos, concienciados de las especiales dificultades que tienen gran parte de las personas gitanas para la incorporación y participación plena en la vida política, económica, cultural y social.